北京人大立法引入专业机构研究

　　■ 关注焦点

　　去年，北京市人大首次尝试法规预案研究机制，这是立法方面的一项大的创新举措。

　　立法项目在草案起草前，首先委托专业学术机构，对立法的必要性、科学性以及可操作性进行研究。

　　北京市人大有关负责人介绍，这种创新可有效避免长期困扰立法的立法部门化、部门利益法律化现象。

　　去年，控烟条例等三个立法项目开展法规预案研究，三个受委托的专业机构目前均已结题。

　　在已完成研究中，控烟条例有管理理念和思路的变化。

　　北京市人大的这项创新，将在未来的立法阶段进行检验。

　　政府部门主导立法长期引起学界和人大代表诟病。

　　这种现象一方面是政府部门掌握立法所需的大量资源，另一方面也是因为人大立法力量不足。

　　政府主导立法难免会使政府部门从行政管理角度起草法律法规，以及使部门利益法律化。

　　学界和一些人大代表建议，应由立法机关主导立法，中立机构来起草法律。

　　去年，经北京市委同意，北京市人大常委会首次引入法规预案研究制度，将控制吸烟条例、基本住房保障条例、农村宅基地和农民住房条例三个项目委托给专业研究机构，开展法规预案研究。

　　去年底，三个研究项目均已结题。

　　专业机构研究立法项目

　　北京市控制吸烟条例是首个纳入法规预案研究的项目。

　　去年北京市人代会，应松年联合十多位人大代表领衔提交制订北京市控制吸烟条例的议案。

　　应松年是北京市人大代表，也是中国行政法学界的知名学者。它和他所在的中国政法大学卫生法研究中心，关注控烟问题已有数年。

　　1月3日，应松年表示，中国批准加入世界卫生组织烟草控制框架公约后，履约艰难，但既然批准就要履行义务，否则有损国家形象。

　　法律人和人大代表双重身份下，应松年希望北京市能够在控烟问题上多发挥些作用。他提交的法规建议稿，基本的要求就是与国际公约衔接。

　　事实上在1995年，北京市人大常委会就出台北京市公共场所禁止吸烟的规定，而法规出台后，公共场所禁烟并不成功。

　　在此背景下，应松年提出制订控烟条例的立法议案，他建议将禁止吸烟变成控制吸烟。

　　2011年12月31日，北京市人大法制委员会副主任委员张引表示，在人代会上，控烟问题成为代表们的关注热点，人大常委会应对此问题给予回应。

　　去年2月，市人大常委会首次启动法规预案研究制度，将控烟条例作为首个研究的项目。

　　应松年的团队承担这个法规的立法研究工作。

　　此后，《北京市基本住房保障条例》、《北京市农村宅基地和农民住房条例》也成为法规预案研究项目。

　　北京市人大常委会副秘书长刘维林当时接受采访时表示，法规预案研究是对一些比较重要和急需的立法项目，先依托专业院所和科研机构，在法规预案进入工作程序之前，对立法必要性、可行性、科学性和可操作性进行全面深入的研究，并在此基础上起草法规草案，再提请主任会议决定是否纳入立法计划。

　　去年北京市人代会，北京市人大常委会主任杜德印作人大常委会报告，首次提出开展法规预案研究制度。

　　去年11月，杜德印表示，法规预案研究是市人大常委会为完善立法工作格局，在市委领导下，发挥人大主导作用，统筹整合资源形成立法合力，提高立法质量的一项新举措。

　　349页的专业立法研究报告

　　相对控烟条例的研究，住房保障立法研究几乎是在空白的基础上开始。

　　北京市法学会房地产法学分会研究中心副主任彭萍表示，他们这个课题组由法学专家、房地产实务专家、律师、行政主管部门研究者等十多人组成，耗时半年多，最终提交给人大常委会的研究报告厚达349页。

　　课题组选取多个地方调研，包括深圳、广州、上海和重庆。

　　1月6日，彭萍表示，最终课题组并未对北京是否要对基本住房保障进行立法提出建议，而是对立与不立法的利弊作出分析。

　　彭萍说，住房保障在国家层面尚未立法的前提下，北京若立法，在立法技术上要有高度的前瞻性，如果以后国家立法出来，两者冲突比较大的话，会有较大影响。同时，立法会对政府行为规制，可能政府还会有抵触。

　　在张引看来，彭萍他们所作的研究，无论是政府部门还是人大常委会，都很难做到。

　　北京去年开展的三个法规预案研究项目，控烟条例由中国政法大学卫生法研究中心负责、基本住房保障条例由北京市法学会房地产法学会负责、农村宅基地和农民住房条例由北京市法学会农村法治研究会负责。

　　张引认为，受委托的三个学术机构有较好的学术资源和智力资源，研究为立法质量打下牢固基础，未来若正式进入立法程序，形成的草案则是经过充分研究论证出来的，而不单是行政机关为实现行政管理匆忙做出的。

　　立法不再仅体现政府意志

　　北京市人大推行的法规预案研究制度，在法规起草环节，会以研究为蓝本，维护公民权益、维护公平正义、规范权力运作等理念就已植入进去，“有效避免部门立法和部门利益。”

　　张引说，立法不是完全为了方便行政管理，也要体现怎么站在民众角度，维护民众的权益，规范政府权力运作，促进社会公平正义。

　　张引表示，过去立法一般是政府部门起草，一旦形成草案后，架构再改就很难，“再好的法也有部门的痕迹，现在实行这个制度，就是希望通过多方机制解决这个问题。”

　　立法部门化、部门利益法律化，这都是学术界和人大代表长期批评的一种立法现象。

　　张引坦言，以前光说要克服部门立法，但没有多大用，“起草机制放在这儿，不知不觉部门的想法就进来了，现在通过专家学者、项目组、多方单位都进来，部门利益得到最大的压缩。”

　　但这并不意味着立法就抛开了政府部门，张引表示，立法仍要发挥政府的基础性作用，研究提供了一个基础，但是否和实际一致，还需要政府继续研究论证。

　　应松年和彭萍都表示，课题组在调研时，也会充分听取部门的意见和建议，但课题组是中立的研究机构，不会受部门意见的左右。

　　创新背后的理念转变

　　立法机制创新，在控烟条例研究中得到体现。

　　一方面现有控烟法规规定了检查员制度，并赋予罚款权利；另一方面控烟的体制和机制不顺，实际上“看不到检查员”。

　　“爱卫会控烟的人，只有半个人”，应松年解释，这一个人除了做控烟还做别的事。

　　应松年说，控烟是个公众的问题，只能采取公共治理的办法。检查员的任务是劝阻，而不是处罚。

　　去年12月31日，张引说，控烟条例的预案研究课题组认为，控烟条例立法理念要做一些调整，过去控烟只讲为了公众健康，公共场所不能吸烟；但吸烟者对此反驳说，吸烟是他的自由，法律不能限制公民自由。

　　现在课题组研究强调，应厘清吸烟妨碍他人健康与公民自由之间的关系，首先在宪法的框架内，把公民权利的理念搞清楚。

　　另外，治理模式也应摆脱现行的行政治理模式，而是采取公共治理模式，全社会参与控烟工作。

　　张引表示，过去单纯由执法人员处罚吸烟者，现在研究强调公共治理，由经营管理者劝阻吸烟者，如果不积极履行劝阻义务，则处罚管理者，“这也是国际上比较通行的做法，如果把他们的积极性调动起来，问题能解决很多。”

　　类似控烟这种问题，还有养犬和燃放烟花爆竹，应松年戏称为“烟狗炮”，都面临行政管理模式下的治理困境，这些问题的解决必须调整固有的行政管理思维，转为寻求公共治理。

　　三个已经结题的研究项目今后何去何从？张引表示，将对立法的可行性进行重点论证，目前设想的程序是，如果可以立法，就向市委汇报，经同意后列入立法议程，把研究成果转给政府相关部门，由政府部门继续工作。

　　□本报记者 杨华云　 北京报道