佛山“副局扎堆”背后的大部制改革

　　广东省佛山市高明区政府网3月9日发布的一条人事任免通知引起网友关注。

　　通知上，10名公务员被任命为该区市场监督管理局常务副局长或副局长，另4名被任命为该区安全生产监督管理局副局长。此前，两局刚从新合并的市场安全生产监督管理局分离。

　　这一拥有14名副局长的单位成为“佛山最牛的局”。

　　从网上公开的任免信息可以看到，在佛山市，其他区许多局都拥有十余个局领导。

　　对此，佛山市编办的负责人解释说，这是实行大部制改革“过渡时期的产物”。

　　在佛山大部制改革中，禅城区市场安全生产监督管理局（下称“市场安全局”）是变动最多的部门，两年内，该局经历了合合分分。

　　2010年6月，该局由禅城区安监局和另6个局的市场监管部门合并成立，拥有11个副局长。合并后，原禅城区安监局局长苗晶慰担任“市场安全局”的副局长。

　　今年3月15日，被媒体曝光的“11个副局长”，指的是两个副局长（分管安监和市场监管）和9个局务委员（包括纪检组长和副组长）。

　　“局务委员”是顺德大部制改革中创造的一个新名词，《公务员法》里并无此序列，这是为原各局的副局长安置去处所设，按照设计，局务委员仍是领导班子成员，享受原级别待遇。

　　苗说，合并后出现11名局领导“并不奇怪”，因为大局成立后，并入的新部门较多，农业局和旅游局分别调来一名“局务委员”，文化局调来两名“局务委员”。

　　“就工作量而言，减少部分局务委员也可以承担。”原市场安全局的一名工作人员称。此外，他还认为，分工中，由一名原负责体育领域的“局务委员”管酒类和屠宰监管，“不够专业”。

　　大部门的融合与“不兼容”

　　合并后，各条块之间有所融合，但仍处于“各自一摊”的境地

　　“设计的初衷是好的，可以充分利用执法力量，资源整合。”3月27日，上述禅城区市场安全局的工作人员说，合并后，局里下设的三个执法大队之间交流较多，加上综合执法，领导在一起办公，一定程度上降低了行政成本。

　　不过，合并后也有现实的问题。“各执法领域都有较强的专业性，比如查安全生产的队员，面对屠宰场的动物根本手足无措。”该工作人员说。

　　对此，佛山市编办行政机构编制科科长蔡国雄也承认，合并后许多单位都有综合执法队，但因为行政法在执法程序上的限制以及专业不同，执法者在跨领域执法时十分不安。“综合执法没有相关法律的支持，真打起行政官司，政府很难赢。”

　　今年2月，新合并的“市场安全生产监督管理局”又一分为二，分成市场监管局和安全生产监督局。

　　苗晶慰起草了新安全生产监督局的编制方案，暂定为一名副局长，三名“局务委员”。正局长仍由原大局正局长兼任。“领导多了，干活的人就少。我觉得一正三副就够了。”苗说。

　　其余的7名副局长和局务委员留在区市场监管局。

　　合并之后，类似的融合与“不兼容”，也出现在其他的局。比如，现在的禅城区国土城建和水务局，由原禅城区国土资源局、水务局等局合并而成。

　　禅城区国土城建和水务局一位副局长说，合并后，各条块之间有所融合，但仍处于“各自一摊”的境地。采访中，该副局长甚至对全局现有多少个局领导都说不清。

　　编制数量超省初定方案

　　19名副局长的大局，广东省初定的方案是“一正五副八局务”，超出了6位

　　一个局究竟设置几个副局长合适？现在一个局里出现十几名副局长又是谁定的？

　　大部制改革前，各局的领导编制基本是“一正三副”、“一正四副”、“一正五副”。3月28日，佛山市禅城区委组织部行政机构编制科何科长说，究竟定几个副局长，是综合考虑机构大小和任务量决定的，多年来，人员一般都“各司其位”。

　　2010年，佛山推行大部制改革。广东省编办提出了一个方案：将原来的领导编制变为“一正三副五局务”，“一正四副六局务”、“一正五副八局务”。因为局长往往兼任区领导，在区里办公，局里的工作主要靠副局长和局务委员合作承担。

　　“省里的方案认为局务委员是副局长的1.5倍，这样比较好合作。”何科长说。

　　不过，该方案遭到佛山市、区编办的反对，他们要求按局领导实际数量制定编制，而非先限制领导数量。“如果局领导多了几个，你说让谁下？谁来做这个决定？”何科长说。

　　最终，广东省编办同意了佛山当地的意见，按现有的领导编制数制定了新的编制方案，没有撤一位官员。

　　所以，“很多局的编制都超过省定方案的数量。”何说，比如有19名副局长（含局务等）的大局，广东省定的方案是“一正五副八局务”，超出了6位。

　　虽然没有撤官员，但根据大部制改革要求，佛山市要尽量贴近省里提出的方案，逐步精简超过省定方案的官员。

　　目前，全市局领导干部已减员一成多，主要是对超编的局进行再精简，合乎省定方案的局并未精简。

　　省定方案中的官员数量是否还可以精简？何科长说，肯定还有减员空间，但“三定方案（定机构、定职能、定编制）”一旦确定，编制在一届政府内就会稳定存在。

　　目前，佛山大部制改革的“三定方案”是2010年确定的，暂时不会改变。不过，可以预见，随着改革深入，新方案提出后，官员数量肯定还会减少。

　　“庙已拆掉，下一步赶和尚”

　　今后通过“自然减员”，领导数量还将继续下降。岗位空缺后，就不再保留

　　“副局长扎堆是大部制缩减行政机构的直接产物。”3月21日，佛山市委组织部调研科科长廖义斌说，“41个机构缩到16个，差不多三四个机构组建一个新局。副区长任局长，原来的局长、副局长成为新局的副局长和局务委员，做做加法，就知道人数不会少”。

　　佛山大部制改革是在顺德试点成功的基础上进行的，2010年6月底前，基本完成。

　　顺德大部制改革时，曾提出“不裁撤一个人，不降一个官。”设置“局务委员”，局领导都予以保留。后来，佛山也借鉴此经验。

　　这一设计初衷是为了减少改革阻力，使领导干部更容易接受改革。佛山编办蔡国雄说，“改革的顺利推进有赖两种力量：加大动力和减少阻力。设置局务委员，使职务平稳过渡，有助于减少阻力。”

　　不过，因为“局务委员”这个称呼过于生僻，各区的“局务委员”对外统称“副局长”，“副局长”对外统称“常务副局长”。

　　“这并非简单的机构冗员问题，而是大部制改革过渡时期的做法。”蔡国雄说，从全市来看，各区的局领导职数总量比改革前减少了一成以上，主要是调离和退休，个别是由于离职。

　　今后通过“自然减员”，领导数量还将继续下降。蔡国雄说，岗位空缺后，就不再保留。

　　不过，“目前领导数量仍然较多。”蔡国雄说，根本解决这一问题，“需要通过深化政府职能转变，以及组织人事制度等配套改革逐步优化。”但他没有透露具体减员的目标和时间表。

　　佛山市人事系统的一名公务员说：“大部制合并后，领导人数肯定会逐步减少。庙已经拆掉，下一步赶和尚就容易了。”

　　扩大“公务员聘任制”试点

　　更多公务员可以通过职级的不断提高，获得更好的工资待遇

　　3月26日，广东社会管理创新论坛在顺德举行，多位专家到会讨论大部制改革。

　　对“一个局十几个副局长”的现象，新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年表示理解，他认为：“改革一定要在现有的机构、现有的基础上进行，否则阻力会非常大。”

　　蔡国雄说，要解决公务员冗员等问题，需要“继续深化大部制改革”。

　　其中，人事制度方面需要创新。探索干部职级与职务分离的制度，实行工资待遇和职级挂钩，探索建立公务员职位分类管理制度。

　　“这方面的改革，深圳正在搞试点。这样，公务员不用只奔着升职务这一条窄路，更多的人可以通过职级的不断提高，获得更好的工资待遇。”蔡国雄说。

　　此外，公务员聘任制（2005年颁布的《公务员法》首次规定了公务员管理引入聘任制，目前在深圳和上海浦东开展试点）的试点范围也需不断扩大。蔡国雄认为，这一创新的推行，将彻底解决公务员能上不能下，能进不能出的问题。

　　除了人事制度，还要推动政府管理权限向社会成熟组织转移，减少和规范行政审批事项，“将部分审批事项外包”等。

　　“作为当事人，从感性上，改革的过程是痛苦的；但是从理性上，我们都支持改革的深化。”禅城区原规划局一名工作人员说，“因为只有改革才能更好地解决目前的问题。”

　　公务员聘任制的试点范围也需不断扩大。这一创新的推行，将彻底解决公务员能上不能下，能进不能出的问题。

　　——佛山市编办行政机构编制科科长蔡国雄

　　□本报记者 孔璞 佛山报道