信息公开条例实施4年仍遭执行难

　　■ 点睛

　　昨日，“中国政府信息公开年度会议”在北京大学召开，这次年会是北大公众参与研究与支持中心主办的2012年第二届“中国政府信息公开周”的重要活动。

　　多位学者、官员一起探讨《政府信息公开条例》实施4年来的经验和不足之处。

　　与会学者认为，中国政府信息公开在夹缝中获取空间，制度结构尽管鼓励公开，但是对公开的具体落实又有各种各样的阻力，另外，还有些真正的公开受到制度约束。

　　“财政预决算公开，是明确写进法律的规定，但现在没一个地方政府做到，而且还没有任何人担责，没有任何人感到不好意思。”

　　昨日，“中国政府信息公开年度会议”上，北大公众参与研究与支持中心王锡锌直指《政府信息公开条例》实施4周年“雷声大雨点小”，各地、各部门落实情况尚待改进。

　　在当日的会议上，多位学者、官员总结信息公开的得与失。会上发布的报告指出，中国政府信息公开整体情况仍不理想。与会学者认为，推动政府信息公开还需制度设计。

　　信息公开程度取决于领导

　　昨天，北京大学公众参与研究与支持中心主导的《中国行政透明度观察报告（2010-2011）》编印成书。

　　这份由北京大学等八所高校共同完成的观察报告显示：中国的政府信息公开近四年来已取得很大进步，但国务院下设机构的信息公开状况，整体仍不理想，及格率仅为20.9%。

　　与国家部委相比，省级政府及其行政单位的信息公开状况令人欣慰，除西藏（未开展调查）外的30个省级行政单位及格率为66.7%。其中北京的政府信息公开度，排名第一；其他三个直辖市也挤进前八位。

　　但北大公众参与研究与支持中心主任王锡锌说，评估报告显示，中国政府信息公开，地域上不平衡，这种不平衡跟经济发展没有直接关系。

　　“主要还是跟地方的领导是否重视、是否当回事密切相关。”王锡锌说，这种情况体现了中国政府信息公开推动的动力，本身是政府动员自我推动。

　　另外，从纵向角度看，省级往下，政府信息公开落实程度递减，县级政府信息公开得分非常低。但从信息的直接需求来讲，基层的民众对于当地政府的信息需求是最直接的，需求也最强烈。

　　此外，观察报告称，几乎各级各类政府机关都已主动发布信息公开的年度报告，但报告的信息量、可读性不强；全国多地涉及公共服务的事业单位，如电力公司、血液中心（血站）等，依然存在信息公开难。

　　中国政法大学教授王敬波连续几年做信息公开观察，他的感受是，越是权力处于垄断地位的机构，公开的意愿和动力缺乏。

　　公民申请公开屡受阻

　　王锡锌的团队在向政府部门提出信息公开申请时，多数被申请部门都对他们提出意见。

　　“你们老向我们申请信息干什么？”今年有部委人士这样埋怨。

　　这种问题让王锡锌百思不得其解，“申请信息是法律条文规定的，为什么政府人员会提出这种指责，说我们老是跟他们作对。”

　　“我们不是作对”，王锡锌说，“我们还是很讲大局意识的”。

　　2008年王锡锌与他的同事向北京市发改委等部门申请公示首都机场高速的收费信息，要求公开首都机场高速公路自1993年收费以来的收入总数以及资金流向，当时，首都机场等相关单位没有给他们回复。

　　“相关负责人说我们等着你们起诉。”王锡锌说，当时正好汶川地震，他们当时以大局为重，就没有提起诉讼。

　　另外，他们团队的北京市社科院助理研究员成协中等三人向财政部申请，要求故宫博物院就门票收支信息进行公开。

　　当时他们就收到相关部门的询问，问他们申请这些信息的目的是什么。

　　清华大学法学院硕士生李燕向科技部和教育部等部委申请公开副部长分工时，也遇到了这样的问题。

　　“现在的申请，不公开的，也会回应原因。”王锡锌说，如今比起他们申请首都机场高速公路建设费用公开，要有进步。

　　除了他们研究成员外，公众申请也会碰钉子。

　　北京市政协委员，北京华磊邦得集团董事长石向阳连续六年提案，要求交通委公开“公交一卡通”巨额押金的使用情况。但结果正如他在第六份提案的开头所写：公开“一卡通”押金的使用情况，本人已经第六次提出，鉴于目前状况，这一问题仍未得到合理的解决。

　　作为信息公开观察团队的成员，中国政法大学教授王敬波说，他的感受之一就是政府对于信息公开来说是被动的，要让其主动地公开信息难度是非常大的。

　　信息公开执行力弱

　　公车、公费出国、公费接待的财务信息，多年来，在我国视为“政府的秘密”，也是公众对政府非议的“聚焦点”。

　　近十几年来，公民、学者、媒体，不断在各种场合，呼吁政府公开“三公”信息。一些政府部门不慎遗失的“公费出国考察”“公费接待”账单，每次在网络上曝光，都能引起波及全国公众质疑风潮。

　　去年，中央部委和各地方政府终于相继公开“三公”信息。

　　在北大法学院教授姜明安看来，“三公”公开，是公众参与倒逼政府信息公开的最成功案例。

　　姜明安认为，中国政府信息公开很大程度上是用回应民众需求的方式不断地得到推动，这里面包括不断的财政的公开、三公经费决算的公开，其实在很大程度上，它是社会与政府互动的结果。

　　姜明安认为，很多政府拒绝依公民申请公开信息，有各种各样的理由，最常见的，就是不属于公开内容，或涉及“国家秘密”。

　　他说，目前我国政府信息公开遇到的最大困难，就是公开与不公开法律界定不是太明确。

　　姜明安认为，目前，最应该推进的是法律条例，首先把该不该公开的法律界限进一步明确。另外，他建议设立一个专门机构来解决政府信息公开问题，应该有一个专门的机构来管相关的事。或者由人大指定一个信息官，制定了法律之后一定要保障法律实施。

　　负责观察中央直属机构的王敬波则认为，虽然《政府信息公开条例》实施4年，但法律化依然是目前的瓶颈。

　　他说，《条例》执行4年，很多部门连法律动作完成20%都没有，原因是执行力比较弱。

　　“你观察你的，我做我的，他们表面上不抵触，实际上很多部门还是比较反感。”王敬波观察的感受是，政府部门对于信息公开变得越来越消极。很多部门一年没有几件申请信息公开的案件，如果没有申请，他们今年基本上就没有公开。“这些信息公开制度层面的东西，将来都需要靠法律化的途径解决。”

　　主动公开到优质公开

　　虽然，有专家认为政府部门在信息公开申请中处于被动地位，但王锡锌说，信息公开主要还是政府主导，以政府主动公开为基本制度。

　　王锡锌说，信息公开更多依赖于政府主动释放信息，但问题在于政府掌握了太多主动权，有时候变成了信息的施舍。

　　根据北大公众参与研究与支持中心的观察，政府主动公开海量的信息，是4年来，政府在信息公开方面，从“以保密为原则”到“以公开为原则”的巨大改进。

　　然而，这些海量公开的信息，是否是公众需要、想要获知的政府信息？

　　通过4年来的观察，王锡锌的团队认为，政府主动公开的信息，主要包括三类：一是法规规章规范红头文件，二是有领导人参加的活动信息，三是政府行政程序。

　　“这些信息，都是最基本的政府信息，比如法规规章红头文件，就是没有信息公开条例，也必须要公开”，王锡锌坦言，我国的政府信息公开，尚处于“政府部门要完成硬性规定”的起步阶段，主动公开的信息，很多是老百姓不需要的；老百姓关注、需要的信息，却因诸多原因，很难公开。

　　同时，王静波说，政府工作、政务公开、政府信息公开“像是三张皮”，很多部门为应付公众申请信息公开，就制定一些“挂在墙上”的制度，所谓的信息公开，无法推动政府的实际工作。

　　“政府信息公开的质量如何”，是王锡锌一直在思索的问题。

　　最近，他反复研读《政府信息公开条例》的第十条，其中规定了县级以上各级人民政府及其部门应重点公开的政府行政信息，包括近年来，公众关注，却很难获取具体内容的财政预算、决算报告，行政事业性收费的依据、标准，重大建设项目的批准和实施情况，以及扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况。

　　从信息公开的数量、频次、政府配套支持等表面化的观察，转为对信息公开质量的关注，也将成为北大公众参与研究与支持中心开展政府透明度评测工作4年后的“转型”。

　　观察对象也将有所改变。王锡锌说：“信息公开的质量如何，最终要靠信息的消费者，也就是公众来评价”。

　　□新京报记者 魏铭言 郭少峰 北京报道