33万“民意”如何“走进”预算法

　　8月5日结束的预算法修正案（草案）和劳动合同法修正案（草案）创下了中国人大立法网上征求意见的新纪录。一个月的时间里，预算法修正案（草案）征集意见数达33万多条，劳动合同法修正案（草案）征集意见数已达55万余条，远超出此前征集意见数“冠军”个人所得税法修正案(草案)的23万条意见。同时征求意见的另外两部法律草案，也都征集到5万条以上意见。

　　2008年全国人大将法律草案公开征求意见制度化，此次四部法律草案同时征求意见，百万意见呈现的是公众参与热情“井喷”的态势。

　　面对如此高的参与热情，当前公众参与立法还有什么不足、立法机关应如何完善制度，以进一步提高公众参与立法的质量，整体提升公民有序参与立法的水平，都是值得深入思考的问题。

　　33万条意见如何处理

　　征集意见结束后，全国人大常委会法工委经济法室等具体负责机构和承办机构，将对这33万多条意见进行全面梳理、汇总和统计，形成专门的报告，提交法工委研究。

　　近年来，最高立法机关充分认识到了公众参与对增强立法民主化程度的重要价值。2008年4月15日，十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定，为进一步推进科学立法、民主立法，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。

　　征求意见的具体工作方式也日渐规范。每次公布法律草案征求意见，一般均由委员长会议决定公开(由代表大会审议的法律草案则由常委会决定公开)，在中国人大网上征求意见。

　　公众参与立法的形式是多种多样的，除了公开法律草案征求意见外，参与立法调研和座谈会、论证会、听证会，列席和旁听有关会议等，均可以在不同程度上实现对立法工作的参与。

　　那么，公众的意见在向立法机关提交后，这些意见会如何处理呢？

　　以预算法修正案草案为例，这次征求意见过程中，共有19115人次在中国人大网上提出了330960条反馈建议，另有一些公众通过书信方式提出了意见建议。征集意见结束后，全国人大常委会法工委经济法室等具体负责机构和承办机构，将对这33万多条意见进行全面梳理、汇总和统计，形成专门的报告，提交法工委研究。一般情况下，全国人大常委会法工委会将公众对草案的意见在中国人大网上向社会公开。

　　在将公众的意见形成报告后，全国人大常委会法工委将召开专门会议，对社会公众提出的意见，特别是比较集中的意见进行逐条研究，并会同全国人大财政经济委员会、全国人大常委会预算工作委员会等单位，在对公众意见进行研究论证的基础上，对预算法修正案(草案)进行修改。然后，会将修改后的法律草案(建议稿)以及关于征求意见情况的报告一并提交全国人大法律委员会审议，法律委员会审议通过后，将形成新的草案稿，再次提请全国人大常委会进行第三次审议。在全国人大常委会对草案进行三审时，根据公众意见形成的报告将作为参阅资料，供常委会委员审议时参考。

　　立法征民意尚存六不足

　　目前，立法者一般只公开法律草案文本和起草说明，相关立法文献和立法档案很少全面公开，这容易导致参与者信息不对称，从而降低参与的质量。

　　目前看，公众参与立法还存在一些不足，主要是以下这些方面。

　　一是沟通反馈机制尚未建立。公众参与立法不应该只是立法者单向地征集和听取意见，而应当是一种双向交流。立法征集意见中采纳了谁的意见、公众提出的意见和建议是否采纳、没有采纳的原因是什么，应当以适当的方式给民众特别是参与者一个交待。

　　但目前公众参与立法的反馈机制尚待建立，多数情况下，公众并不知道自己提出的意见终被如何处理，有的参与者可能会有一种无人关注、“自说自话”的感觉，这会影响公众参与的积极性和热情。

　　二是交流、辩论、质证程序缺乏。在公布法律草案征求意见过程中，民众可以在网上方便地发表意见，但是，提意见的人只能在网上填写自己的意见，却不能看到其他人对相同条款有什么意见，因而无法进行互动交流。在通过座谈会、听证会等方式征求意见时，虽然可以知晓别人的观点，但目前普遍的问题是不组织辩论和质证，不同观点之间缺乏交锋，从而使论证会、座谈会特别是听证会不能发挥应有的作用。

　　三是信息公开工作还需加强。目前，在法律草案公开征求意见时，立法者一般只公开法律草案文本和起草说明，相关立法文献和立法档案很少全面公开，这容易导致参与者信息不对称，从而降低参与的质量。就目前情况看，受各种因素制约，我们立法过程公开做得也不够。

　　四是对行业协会、学会等社会组织的作用发挥不够。社会组织吸纳了大量人群，代表着不同的群体利益，利益表达的诉求和能力较强，其声音也往往能够引起足够重视。一般来说，每个组织都可以集中表达一个群体的诉求，但是目前公众参与立法过程中，各类行业协会、学会等社会组织等也还没有发挥应有的作用。

　　五是人大代表尚未能发挥应有的作用。人大代表是选民的代言人，负有听取和反映选民或原选举单位群众意见和要求的法定职责。但是，目前立法机关在征求关于法律草案意见过程中，对人大代表负有的法定职责认识尚不到位，没有充分发挥各级人大代表在收集和反映民意中的作用，人大代表在反映民情民意、依法有效履职方面存在明显不足。

　　六是边缘群体、弱势群体参与较少。从目前情况看，有的群体人数不多却占有足够资源，可以方便地表达自己的声音；另一部分群体比如残疾人、老年人、农民等，人数虽然很多，但表达意识不强，在立法过程中“声音”微弱，进而可能导致他们的意见难以在立法时得到充分体现。

　　全过程公开是参与前提

　　有效实现公众参与，关键的一环是要在立法者、立法机关与公众的真实生活和合理诉求之间搭建沟通的平台、建立平等对话机制。

　　国内外实践经验表明，公众对立法工作的有效参与，离不开相应的制度环境。国家应当对立法法、全国人大常委会议事规则等进行必要的修改，完善公众参与立法的相关制度：

　　第一，要健全立法公开制度。有效的公民参与离不开立法公开。立法公开，要求立法机关的审议过程公开，公众可以旁听和参与立法过程，提出意见，新闻媒体可以客观全面地报道立法过程。还要求立法文献和立法档案公开，这可以帮助公众准确把握立法原意，提高参与的针对性。就公布法律草案征求意见而言，则要求立法机关除了公布法律草案以外，还应当同时公布该法律草案的说明，常委会组成人员的审议意见，以及相关专门委员会的审议意见、调研报告等。

　　第二，要完善公众意见整理和反馈、报告制度。全国人大常委会有关工作机构或者专门委员会，要将征集来的意见和建议，进行认真梳理，形成报告，并将其提交给常委会会议或代表大会会议。在常委会会议或代表大会会议审议有关法律草案时，要说明意见征集和采纳情况。对什么意见被采纳，什么意见未被采纳，还应通过适当方式向社会公布或向当事人反馈，并说明理由。

　　第三，建立公众参与的互动机制。有效实现公众参与，关键的一环是要在立法者、立法机关与公众的真实生活和合理诉求之间搭建沟通的平台、建立平等对话机制。比如，在网上征求法律草案的意见时，可对每一条款开设一个讨论平台，公众可以看到其他人对同一条款的意见，以便相互交流和讨论，负责征求意见工作的机构和法律草案起草者也可以针对社会各界提出的问题进行回复、交流。在召开座谈会、论证会和听证会时，要把辩论、质证作为必经环节，既要“听”，更要“辩”和“证”，让不同看法和观点得以充分交流和沟通，让不同意见的各方都能充分阐述所持观点的理由，并在辩论质证中形成共识。

　　第四，完善社会组织参与制度。要扩大公民参与立法的深度和广度，就必须重视各类行业协会、学会等社会团体或民间团体的作用。立法过程中，要完善相关制度，切实保障各类行业协会、学会等社会组织参加法律草案征求意见、立法听证等，为他们参与立法提供平等的机会，充分听取并反映他们所代表群体的意见和要求。

　　第五，充分发挥人大代表的作用。要把有关法律草案发给人大代表，让人大代表依照法律和职责要求，征集其所代表选民的意见，并通过法定渠道向立法者反映。

　　□朱恒顺（人大工作者）