横琴“廉政办”不只是“精兵简政”

　　据《人民日报》报道，国内首个惩防腐败专门机构“廉政办公室”近日在珠海横琴新区挂牌。“廉政办”整合了相关机构反腐职能，集纪检、监察、检察、审计四大职能于一身。一些反腐专家、学者认为，此举系反腐标杆性事件，对反腐成效的提升具有现实意义。

　　公众对“廉政办”充满期待的同时也有疑问，这样的机构整合，到底能否提升反腐效率。那么，“廉政办”设立的意义何在，会不会对反腐制度建设形成推动作用？对此，《新京报》专访了反腐研究专家、中央党校政法教研部林喆教授。

　　精简反腐机构是未来的发展方向

　　把几个机构的职责集合在一起，有利于统一指挥，说白了就是精兵简政。精简反腐机构应该会成为未来的一个发展方向。

　　新京报：广东省纪委有关负责人认为，设立横琴廉政办有两个重要意义，一是“体制机制的突破”，二是“惩治预防腐败思路的创新”，这两点您是否认同，怎么评价？

　　林喆：横琴“廉政办”最大的“创新”在于，把相似的功能都汇合在一起，放在一个办公室，把这几个机构的职责集合在一起，有利于统一指挥，说白了就是精兵简政。

　　现在反腐有好几个机构，比如，纪委是主要的负责部门，监察部门这两年主要是反不正之风，预防腐败局主要是研究腐败以及反腐败的一些规律性问题，然后制定政策。反贪局主要针对科处级以上干部的贪腐行为；此外还有检察院等。不同的部门的确是有些分工，但实际上主要的功能是一样的，就是反腐败。

　　实际上，我去很多地方讲课，发现都是一个大楼几块牌子并列，审计局、监察局、纪律检查委员会等都在一起。上海、南京都是这样，已经算是“合署办公”了。这样的话，比较能够针对腐败的特点协调行动，为了一个案件，几个部门重复地去调查，费时又费工。

　　所以，这是一个比较好的尝试，既然都是为了反腐，要那么多办公室、那么多机构干什么呢，合在一起挺好。

　　新京报：相比以往的“分散”监督，“廉政办”在监督权限上有没有得到进一步提升？

　　林喆：现在还不知道他们的权力是有所扩大，还是就原来那些权力。我倒认为如果权力扩大了，反而不行，需要的只是集中一些。反腐从制度层面来说，并不缺权力，需要考虑的是怎么发挥好。纪检监察几个机构原来负责的内容是相似的，现在合到一起再分给下面四个部门，这实际上是精兵简政、提高效率的一个做法。

　　新京报：作为试点，您觉得有无推广的可能，或者说，需要达成怎样的效果，才有可能进一步推广？

　　林喆：目前来看，不一定适合全国所有地区，横琴这个特区本身比较小，权力的功能比较能够集中，在这个地方先尝试是可以的。当然，这要看他们的实践，实践没有出来，说什么都是不科学的。实践的结果是更利于办事儿，更利于达到反腐败目的、廉政建设目的，还是变得很难操作。看他们具体的经验如何，如果好的话，当然应该推广。不管怎样，精简反腐机构应该会成为未来的一个发展方向。

　　反腐效率能否提高只能看尝试结果

　　现在纪检、监察、预防腐败局、反贪局等，确实存在一些功能重复、效率不高的问题。整合以后可能在预防和惩治各环节都会提高效率，当然，具体还要看实践的结果。

　　新京报：“一把手”监督一直是反腐面临的大问题，近年来“蚁贪”也成了新现象，廉政办对这些层面的监督作用，您预计会有所强化吗？

　　林喆：近年的腐败确实有些新迹象。我总结，一是腐败在一些地方制度化，我今年写过一篇文章，《腐败的制度化与制度性腐败》，是说一些政策制定者把自己的利益制定在政策中，制度执行的结果就是政策制定者的利益最大化。

　　比如，这几年开始的，一些高校给教授评级，明文规定只有某一级别的干部才能评定二级、三级岗，甚至将“组织科研”这一管理者的职责作为评定条件。结果当然都是高校领导首先获利，尽管这些领导的学术成果要比教授们少得多。

　　还有种情况是“组织腐败”。还以高校为例，一些学校把自己的教室出租，让社会上的一些中介机构到学校搞活动、招生。我去北京以及外地一些著名高校讲课，经常遇到这种情况。这个恐怕不是个人能决定的问题，而是腐败“组织化”的新特点。

　　无论是“制度化”还是“组织化”，这都说明腐败问题变得越来越复杂。而反腐机构合并，更有利于联合作战、互通有无。如果能够把几大相似的功能整合好，今后在应对这些复杂的腐败现象，可能会更有效率一些。

　　新京报：您以前也说过，“发现不了问题的制度一定有严重缺陷”，审计等部门的纳入，在“发现问题”这一环节，今后是不是会更有效率？

　　林喆：更便于互相沟通，更容易发现问题。这个方向很好，我们现在纪检、监察、预防腐败局、反贪局等，确实存在一些功能重复、效率不高的问题。整合以后可能在预防和惩治各环节都会提高效率，当然，具体还要看实践的结果。

　　新京报：但也有人担心，审计原来归行政一把手直接负责，现在归纪委领导，优势会否削弱？

　　林喆：审计在反腐败的过程中，确实有很重要的作用，特别在预防和惩治的时候。至于在横琴“廉政办”审计优势如何，现在还很难说。但就从反腐的角度看，是应该合并的，审查贪官的时候，审计肯定要跟上。目前审计和纪委、监察等部门的功能有些不同，现在合到一起以后，会更有利于调查一些比较大的案件，也有利于一些政策的制定和落实。

　　当然，现在外界了解的信息有限，我也没有深入研究他们的制度。但我觉得这是一种尝试，根据尝试的结果，咱们再来评价它的优劣。

　　精兵简政之外要有新“指导原则”

　　如果只是机构合并，指导原则和反腐思路还和以前一样，那突破的空间可能有限。如果有“道德典”和“惩治条例”作为新的“指导原则”，反腐可能就更加“有章可循”。

　　新京报：“廉政办”直接对市纪委负责，机构本身看起来更加独立。不过，和上面对接的还是纪检、监察、审计、检察等部门。在具体工作时，会不会是“换汤不换药”呢？

　　林喆：“廉政办”内部也应该有不同的科室划分，工作内容各有侧重，可以分别和上面对接。至于会不会“换汤不换药”，可能关键不在于对接，还要看整合的情况。

　　新京报：珠海市市委书记称：“此举意在借鉴港澳地区反腐经验，建立反腐倡廉示范区”。和港澳的反腐机构比较，比如香港廉政公署，这个办公室有哪些异同呢？

　　林喆：区别还是很大的。最大的不同，廉政公署是对总督负责的，我们是对执政党负责。具体说的话，廉政公署是可以直接管个案的，包括把贪腐人员绳之以法，而之前纪委等部门面对贪腐人员采取措施，比如“双规”之后，最后还是要移交司法部门。现在的“廉政办”，集合监察、检察、审计等各种功能的话，也就可以对个案进行处理，这是借鉴的一个方面。总体来说，这是一个更有“中国特色的反腐机构”。

　　新京报：这样的一个机构，除了前面您提到的精兵简政、提高效率之外，您觉得还有什么“突破”空间吗？

　　林喆：我以前一直建议制定出台《反腐败法》，最近我也在修改自己的理论。为什么《反腐败法》这么多年都出不来？很重要的原因是，“党管干部”是我们的组织原则，干部出了问题首先是由党来管，那么第一步就是“双规”，在“双规”中发现问题，就移送司法机关。我们多少年一直按照这条路走，所以我们的廉政建设中，主要还是靠党规在起作用。而“反腐败法”的执法主体只可能是“两院”，这显然与我们目前以纪委为核心的反腐的权力体系不相符合。

　　所以，今年我就提出两个建议，一建议尽快出台“国家公职人员行为道德典”，可以把这些年来重要的七部党规合编成册，美国就有这样的。另一个尽快出台一部“国家公职人员腐败行为惩治条例”，这是一部法规，把这些年来《刑法》和“两院”在反腐方面的法规和司法解释汇集成条例。这样一来既有法规，又有“道德典”，就能够与国际通行惯例接轨，比如像美国，在反腐方面既有道德典籍，又有法律惩治规定。

　　回到“廉政办”来说，如果只是机构合并，指导原则和反腐思路还和以前一样，那突破的空间可能有限。如果有“道德典”和“惩治条例”作为新的“指导原则”，反腐可能就更加“有章可循”，当然，这就不是一个横琴可以做到的，需要在更高层面进行反腐败体系的构建。

　　□新京报时事访谈员 王华

　　■ 链接

　　香港廉政公署是怎样反腐的

　　一、廉政公署基本架构

　　廉政公署于1974年成立，一直以来透过执法、预防及教育“三管齐下”的策略打击贪污，在香港政府及广大市民的支持下，令香港蜕变为全球最廉洁的地方之一。

　　廉政公署现雇有职员约一千二百多人，差不多全部以合约形式受聘，其中逾半数职员已在廉政公署服务超过十年。

　　廉政公署自成立之始便制定了一套整体策略，透过三个部门“三管齐下”，打击贪污。

　　“执行处”，接受市民举报贪污和调查怀疑贪污的罪行；

　　“防止贪污处”，审视各政府部门及公共机构的工作常规及程序，以减少可能出现贪污的情况。另外，该处亦应私营机构的要求，提供防贪顾问服务；

　　“社区关系处”，教导市民认识贪污的祸害，并争取市民积极支持反贪工作。

　　三个部门的工作相辅相成，以求达致最高成效。而署内的行政工作则由“行政总部”负责。

　　二、廉政公署的监察与制衡

　　法例赋予廉署广泛的调查权力，故需设有完备的监察与制衡机制，防止权力被滥用。该机制主要包括:

　　行政长官/行政会议：廉政公署直接向行政长官负责。廉政专员亦定期向行政会议汇报。

　　立法会监督：立法会有权赋予或撤销廉政公署的权力，并要求廉政专员出席立法会会议，解答有关廉政公署的政策及经费的问题。

　　独立检控权：调查后检控与否属于律政司司长的权力。调查和检控权分立，可以确保不会单以廉政公署的判断而作检控决定，防止滥权。

　　司法监督：司法独立可确保廉政公署不会越轨。在司法监督下，廉政公署行使某些权力前，必须事先获得法庭的准许。同时，廉政公署会谨慎研究法官就调查工作所提出的意见或批评，并检讨执法程序，确保权力不被滥用。

　　传媒：透过传媒监察，不断加强廉政公署对公众的问责性。

　　咨询委员会：行政长官委任社会贤达，组成四个咨询委员会（“贪污问题咨询委员会”、“审查贪污举报咨询委员会”、“防止贪污咨询委员会”、“社区关系市民咨询委员会”），监察廉政公署各方面的工作。这些委员会都是由非官方的委员出任主席。

　　廉政公署事宜投诉委员会：委员会独立运作，监察及覆检所有涉及廉署及廉署人员的非刑事投诉。委员会成员由行政长官委任，委员包括立法会议员和社会贤达。

　　内部监察：廉政公署要求职员恪守最高的诚信水平。廉署自成立以来已设有一个内部调查及监察单位，名为“L组”。廉政公署人员如被指称涉及贪污或相关的刑事罪行，“L组”会进行调查。

　　据香港廉政公署官网

　　“廉政办”能否实现反腐倡廉建设由多个职能部门“协作反腐”，向整合力量“整体防治”转变的有益尝试，尚有待观望。

　　■ 记者观察

　　“廉政办公室”是个什么机构

　　廉政办公室的法律身份面对两个“选择”：如果廉政办公室是一个独立的公法人，那就必须厘清党政界限，纪委对于这个机构可以领导，但不能直接参与；如果廉政办公室是类似“领导小组”性质的统筹机构，不具有独立的法人资格，那就必须明确其参与单位的身份和参与方式，确保权力运行有人监督，出现问题有人担责。

　　日前，珠海横琴新区成立“横琴新区廉政办公室”，这个办公室整合纪委、监察、检察、审计等部门，是全国第一个整体防治腐败的机构，甚至被称为内地版的“廉政公署”。

　　这个办公室的设立被寄予厚望，很多人期待这一机制的创新能打开中国反腐的新局面。但也有人担心，这个机构如何区分党政职能？如何处理与其他国家机关的关系？以及，这样一个强力部门谁来监督？

　　这些问题将直接关系到能否实现设置这个机构的初衷。厘清这些问题，首先要知道“廉政办公室”是个什么机构。

　　《南方日报》报道称：“廉政办公室将接受珠海市纪委、横琴新区党委的领导”。但是这个表述没有透露该办公室的行政主管是谁。

　　根据制度设计，廉政办下设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门，成为珠海市纪委、监察局、审计局、检察院的派驻机构，接受这些部门的对口业务指导。

　　由此看来，廉政办并非纯粹的党的办事机构，因为它不仅承担着监察、审计等政府职能，还肩负着检察院的部分业务职能。

　　对廉政办的疑问还在于，横琴新区是否还要另设审计、检察等部门。

　　对于横琴今后将不再设置审计等部门的说法，有人提出，这涉嫌违法。因为我国宪法、审计法都规定，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。在检察院的设置上，媒体报道则截然相反，《南方日报》报道称，横琴将不设检察院，但《人民日报》微博称，检察院将会保留。

　　设不设审计部门和检察机关，其实在很大程度上取决于横琴新区的性质。

　　2009年，国务院批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围，“比特区还特区”。

　　横琴新区实行的是“管理委员会”的管理体制。横琴新区管理委员会是横琴新区的行政管理机关，成立于2009年，规格为副厅级。在隶属关系上，横琴新区管委会是广东省政府派出机构，委托珠海市政府管理。

　　这意味着，横琴新区并不是独立的行政区划，也不是一级政权。它不需要按照地方组织法、法院组织法、检察院组织法的要求，完整地设置人大、政协以及一府两院的建制。相应的社会管理职能，由派出它的一级政权承担即可。

　　按照检察院组织法的规定，因为不是一级政权，如果在横琴设置检察院、法院的办事机构，只能设置派出机构。而这样的机构，只能由省一级和县一级检察院在同级人大常委会批准后派出。也就是说，作为正厅级的珠海市，无权在横琴设置检察院作为派出机构。如果要设置检察院，只能由广东省检察院派出。

　　值得注意的是，今年4月，珠海检察院相关负责人曾表示，根据当时的规划和设想，珠海市检察院将按照区级检察院的标准来制定横琴检察院的架构和编制，其级别要比珠海市其他区级检察院高一级，为正处级单位。但是至今，并无下文。

　　廉政办公室的法律身份面对两个“选择”：如果廉政办公室是一个独立的公法人，那就必须厘清党政界限，纪委对于这个机构可以领导，但不宜直接参与；如果廉政办公室是类似“领导小组”性质的统筹机构，不具有独立的法人资格，那就必须明确其参与单位的身份和参与方式，确保权力运行有人监督，出现问题有人担责。

　　需要注意的是，近年来随着各地开发区建设浪潮席卷，有的经济开发区在没有成为政权建制之时，也设立一府两院。在某些开发区，法院、检察院成为设在开发区管理委员会下面的机构，这是对司法权和行政权的严重混淆。

　　横琴新区作为特区中的特区，创新社会管理机制，为更大范围内的改革积累经验，这应该鼓励。但我们也期待横琴能在探索的同时，尽可能释放信息，消除外界的疑虑。而且，改革有一个底线必须坚持，就是宪法和法律的规定应该得到尊重和执行。

　　□新京报记者 宋识径