“免费”之后要会“管理”

　　在今年国庆期间，不少高速公路出现严重拥堵，“免费”甚至成了众矢之的。真是“免费”惹的祸吗？

　　日前，成都市推出了“公交免费”的便民措施。“免费”成为公共政策的新动向。“免费”公共服务是否有标准？“免费”之后该怎么办？

　　嘉宾：毛寿龙

　　中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授、博士生导师，公共政策研究院执行副院长，中国政府制度创新研究中心主任

　　高速免费：别夸大“免费”的负作用

　　“免费”是导致拥堵的因素之一，但绝不能夸大。至于是否侵犯上市公司利益，因为无法看到政府与这些企业之间的合同，很难说侵犯了具体的利益。

　　新京报：国庆期间一些高速公路出现严重拥堵后，不少声音质疑是“免费惹的祸”，二者之间有必然关系吗？

　　毛寿龙：“免费”和“拥堵”之间有一定的联系，但首先要明确一点，像北京、上海、广州这些大城市周边的高速公路，平时就容易拥堵，而假期本身也是拥堵的最重要原因，“免费”不过是压断骆驼背的最后一根稻草。从这个意义上说，“免费”是导致拥堵的因素之一，但绝不能夸大这个因素在拥堵中的作用，因为其他因素的影响更为严峻。

　　新京报：关于“免费”的争论，一个是拥堵，另一个就是“免费”是否侵犯了一些上市公司的利益。您怎么看？

　　毛寿龙：这种说法没有错。但是，是否政府的“免费”就做错了呢，我想政府也是有理由的，这个问题需要进一步的辩论和明确。因为无法看到政府与这些企业之间的合同，很难说侵犯了具体的利益。由于基础设施工程都牵涉到公共利益，政府和当事企业之间的关系是很微妙的，企业在建设工程时一般都会享受优惠政策，而在使用过程中可能会出现“免费”的现象，也都是意料之中的。比如，军车、警车经过高速都是免费的，包括不少地方的高速，本地政府的公车都是免费的。当然，当政府的不确定性行为增多了，也不是什么好事情。

　　新京报：但是“免费”政策似乎在逐渐增多，以高速免费为例，有评论认为只是涉及小车车主，是否有关政策的公平问题？

　　毛寿龙：“免费”政策以后会成为一种趋势，“免费”的范围还要扩大，高速公路尤为突出，计算成本和收益的话，会发现很多高速公路的成本早就赚回来了。因为现在政府财政并不缺钱，只是不知道钱该怎么花。以前是政府没钱搞建设，就推行了一些市场化的模式，现在工程建立起来了，成本也收回了，就要考虑如何才能更好地发挥这些基础设施的作用，“免费”无疑是很好的方法。

　　所有的“免费”政策，都无法照顾到社会的每一个成员。像博物馆免费开放，像火车票对学生半价，无法简单用公平去衡量。

　　免费服务：不过是换了种“付费方式”

　　很难界定政府服务哪些该免费，哪些该收费。就公共产品或服务的供给而言，也是付费方式不同，有的是采取付税形式，有的采取付费形式，也有的是既付费又付税。

　　新京报：政府提供的服务中，哪些该免费，哪些该收费，如何界定？

　　毛寿龙：这个是很难界定的。天下没有免费的午餐，免费还是收费，只是付费方式的不同。一般来说，所有财政提供的，都是免费的，财政补贴提供的，是可以部分收费的。与财政无关的，就归于市场管理，当然商家搞促销手段，或者搞慈善，免费提供，另当别论。

　　就公共产品或服务的供给而言，也是付费方式不同，有的是采取付税形式，有的采取付费形式，也有的是既付费又付税。比较典型的，像燃油税取代普遍征收的养路费和其他费用，就是付费方式由“费”改“税”。市政道路是交了税的，就不交费了；高速公路是既交了税，也交了费。

　　新京报：比如公共厕所免费，比如最近成都等城市的“公交免费”，依据的是什么标准？

　　毛寿龙：我认为，没有真正意义的“免费”，其实质上是采取什么样的方式来收取费用。

　　街道上的公厕，是从纳税人的税里扣除的，景区里的公厕，是从游客的门票费里扣除的，虽然都说是免费，无非是付费形式不同。城市的公交免费，其实是纳税人已经以税的形式交过了，现在以免费的形式进行返还。

　　新京报：像“公交免费”，目前是个别城市在做，有推广的可能吗？

　　毛寿龙：这个主要看地方政府，各地政府的税收额度不同，所背负的债务不同，免费的项目和范围自然也不同，在有些城市，不但不会免费，可能其他一些已经免费的项目也会采取收费。

　　新京报：也有不少地方，居委会免费提供计生用品，如安全套？

　　毛寿龙：以前计生用品是由单位免费领取，免费向员工提供，现在改为社区免费领取，向居民免费发放，主要出于防治艾滋病的考虑。这也不能算是免费，它属于公共卫生项目，也是财政经费支出。

　　新京报：也就是说，不管什么领域的公共服务免费，还是哪个城市的公共服务免费，都没有统一的标准。

　　毛寿龙：对。所谓“免费”，其实是付税和付费的区别。包括学校的九年义务教育，幼儿园要不要政府补贴，养老服务要不要补贴，大学要不要财政拨款，这些都是事实层面的问题，很难从这些问题上提炼出具有普适意义的抽象原则。同时从经济学的角度看，一般用品由市场提供，公共用品由政府提供，但是二者的界限很多时候也是模糊的，难以拿什么原理说明哪些该收费，哪些该免费。

　　免费管理：学会“免费”，更要学会“管理”

　　不管是“收费涨价”，还是“免费服务”，都是公共政策，同样需要公开听证，科学决策。“免费经济学”有必要学，更要学“免费心理学”、“免费社会学”、“免费管理学”。

　　新京报：从现象上看，问题往往出现在“免费”之后。比如公厕免费之后，往往容易导致服务下降；比如计生用品免费之后，容易导致腐败现象发生；比如高速公路免费，容易导致拥堵加剧，引发社会争议。“免费”之后怎么办，如何加强管理？

　　毛寿龙：“免费”的背后，是费或者税如何管理的问题。当然，政府的收入，不止这两块这么简单，像政府卖地收入，数目巨大，却很难归类。所以，要说管理，根子上还是政府财政收支的管理。同时，不要以为，“免费”了就意味着没有管理，或者可以降低标准。

　　新京报：一般来说，政府部门在谈到“免费”时，很容易从经济学角度来考量。

　　毛寿龙：现在有一个现象，好像“收费涨价”的时候，才需要举行听证会，比如自来水涨价，电费涨价，需要公开辩论，需要媒体深入报道，因为民众对“收费涨价”很敏感。其实，这是一个观念上的认识误区，不管是“收费涨价”，还是“免费服务”，都是公共政策，涉及公众利益和社会秩序，同样需要公开听证，公开辩论，听取民意，预先评估，科学决策。所以，“免费经济学”有必要学，更要学“免费心理学”、“免费社会学”、“免费管理学”。

　　就像这一次的高速公路拥堵，作为公共问题，并不是因“免费”的公共政策进入公众视野，而是因“拥堵”的社会问题才进入公众视野，也就是说，民众是靠问题向政府部门提出意见，而非政府政策的出台。

　　新京报：这个问题怎么解决？

　　毛寿龙：其实就是治理结构的问题，需要摆正政府、民众和企业之间的关系，关键是形成良性互动的空间与管道，确保公共政策的公开与透明。就像你提到的高速免费后对当事企业的影响，这个问题需要往前追溯，当初建设的时候，政府和企业的协议是什么，政府征地的价格是多少，给企业的价格又是多少，投入与产出的账本是多少，这些都搞清楚了，也就容易得出是否为真正的“免费”，以及企业的利益是否在其中受损。

　　新京报时事访谈员 高明勇

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　　引发争议的“免费”举措

　　1.今年国庆黄金周期间，根据五部委《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，高速得以免费通行。该政策受到部分专家的肯定，称其为回归公益之举。也有经济学家称高速免费侵害企业利益，造成拥堵等后果。多数网友则认为，高速公路是公共设施本就应当免费，今后还应该扩大免费时间和范围。

　　据《新京报》

　　2.为方便市民在尾号限行期间选择公共交通出行，今年10月10日至明年6月30日，成都市推出限行区内44条公交线路全免费、地面公交与地铁1、2号线所有站点全面接驳等6项惠民措施。虽然也有人质疑免费不符合市场规律、会造成公交拥堵等，但更多人对免费公交政策表示欢迎。

　　据《成都商报》

　　3.广东佛山南海区近日出台《南海区高层次人才奖励和培养资助暂行办法》，规定南海区高层次人才将可享受政府津贴、学术交流、资助、休假、退税等多方面奖励。持《高层次人才证书》，游览西樵山等区内旅游景点还可以免票；搭乘区内公交车也不用掏钱。有网友认为，把高层次人才变成特殊群体，是人为制造社会的不公。

　　据《南方都市报》