“不改革就没有‘下半场’”

　　■ 核心观点

　　现在征地成本越来越高，而商住用地因为房地产已经泡沫化，增长潜力有限，加上中央严厉调控，土地财政的收益开始下降。这个模式已经难以为继了。在这种情况下，不如放开土地市场，政府只要征税就行了。

　　■ 个人简历

　　陶然 40岁，中国人民大学经济学院教授，清华-布鲁金斯公共政策研究中心、布鲁金斯学会外交政策项目非常驻资深研究员以及长策智库高级研究员。

　　他2002年毕业于美国芝加哥大学经济系并获得博士学位，2003-2007年在英国牛津大学进行博士后研究工作。

　　他近年来的研究集中在中国经济转型中高增长的政治经济学、中国城市化过程中的土地和户籍制度改革、农村发展，地方治理及公共财政等领域。

　　他近年来在《比较经济学杂志》、《发展研究杂志》、《土地经济学》、《城市发展研究》、《政治研究》、《中国季刊》、《土地利用政策》等英文杂志发表了20多篇论文，同时在《中国社会科学》、《经济研究》、《管理世界》等中文社科期刊上发表论文30多篇。

　　经济增速下滑是由全民埋单

　　新京报：在美国和欧洲，2%以上的GDP增速就是很客观的增速了，但在中国GDP增速降到7%附近，虽然绝对数依然很高，但我们的感受就很差了。这是为什么？

　　陶然：因为现在这个发展模式里面，老百姓实际获得的，尤其是占人口多数的底层劳动力获得的经济增长收益比较少，大部分收益被企业和公共部门拿走了。

　　只有维持一个很高的增长率，才能够保证老百姓的收入有所增长，如果经济增长速度下来，老百姓收入增加的份额就更少了。

　　这种发展模式下，一般百姓的收入份额较低，而且超发货币带来的通货和资产价格膨胀、地方政府和国企不当投资造成的银行坏账最终都是由老百姓来埋单的。当经济增速下滑，坏账增多的时候，最终只能通过财政补贴、通货膨胀等方式来解决问题，实际上是全民埋单。

　　土地制度改革是突破口

　　新京报：你之前提到过，在诸多纷繁复杂的问题中，土地制度的改革可能是突破口，这背后的逻辑是怎样的？

　　陶然：应该是通过土地制度改革，配合财税、户籍制度改革推进健康城市化，这是比较好改的切入口。而改革方案的基本点，是充分利用市场机制，增加城市住房用地供给。在化解当前中央房地产调控两难局面、有效推动经济增长的同时，逐渐消除城市房地产泡沫，并为地方政府创造稳定的税基。

　　新京报：具体要怎么改？

　　陶然：首先，改革目前的征地制度。政府除公益事业继续征地外，对经营性用地不再征用。由开发商与作为原土地权利人的农村集体、农户直接进行谈判并完成市场化交易。

　　其次，鼓励“城中村”、“城郊村”村集体与村民自主开发为城市流动人口与低收入阶层建设出租房。可以考虑借鉴国际“区段征收”和“市地重划”经验，根据统一规划，政府无偿征收一定比例的城中村土地，部分可作为城中村基础设施建设用地，剩余拍卖获取出让金作为基础设施改造来源。征收比例视城中村实际情况（人口、密度、地价等）大致确定在30%-50%之间。

　　同时，灵活运用城市规划手段适当提高剩余地段开发容积率，确保村集体和村民留用地段的有效增值。

　　对于既有存量小产权房，在补交一定标准出让金，并通过改造达到一定基础设施和规划标准后，符合条件的可转为大产权。地方政府对一定面积或套数以上住房抽取房产税或出租屋收入所得税。

　　另一个保增长、调结构的关键措施，是逐步打破国有部门在一些制造业上游和高端服务业部门的垄断，比如石油、石化、电信、交通、航空、矿产，以及一些教育和医疗部门。

　　土地市场需要放开

　　新京报：一般人容易理解的，可能是你说的关于小产权房、城中村、城郊村的改革方式。

　　陶然：现在经济增长速度下来了，但房地产泡沫没有下来，政府就不得不采取限价、限购、限贷措施，但这些措施本身对经济有很大杀伤力，却还是解决不了居民的住房问题。

　　所以现在要做的，是给土地制度开一个口子，让城中村、城市郊区的农民，在缴纳一部分公共事业用地的前提下，能够留用一部分土地，在留用土地也转为国有的情况下，获得相应的土地开发权利。

　　在这个过程中，政府可能要放弃一点土地出让金，但经济增长带来的其他税收会有增长。

　　新京报：放弃部分土地出让金这一点，似乎对地方政府的激励不足。

　　陶然：现在征地成本越来越高，而商住用地因为房地产已经泡沫化，增长潜力有限，加上中央严厉调控，土地财政的收益开始下降。这个模式已经难以为继了。

　　在这种情况下，不如放开土地市场，政府只要征税就行了。特别需要指出，现在城市里的住宅用地是政府垄断供应的，垄断必然少供。中国每年城市新增土地中只有30%-40%用于住宅建设，而一般国家城市化过程中60%-70%的新增土地供应都是住宅用地。在中国，40%-50%的土地用于工业建设，其他国家一般也就10-20%，这是一个非常不合理的结构。这个局面如果不打破，一切都无从谈起。

　　“财政幻觉”堆砌经济泡沫

　　新京报：2008年曾被认为是改革的一个好时机，随后推出了很多刺激性的经济措施，现在你怎么评价这些政策？

　　陶然：这些刺激政策的主要影响是使我们的固有发展模式得到了强化，在一定程度上造成了今天的经济增长困局，包括房地产进一步泡沫化，制造业产能进一步过剩。

　　在当时外需已经下降的情况下，通过大规模的财政信贷刺激，主要造成了两个效果：一个是地方政府进一步大规模建设开发区，搞城市基础设施建设，而且主要是为生产服务的基础设施建设。2009年、2010年和2011年，工业用地出让分别达到14.1万、15.4万和19.3万公顷，不仅较金融危机之前的工业用地规模有迅速增加，同时大幅超过商住用地的出让规模。

　　另一方面，信贷刺激也使得房地产泡沫从一线城市扩散到二线、三线、四线城市，导致后来我国不得不进行严厉的房价调控。

　　新京报：泡沫的积累如何使得经济下滑？

　　陶然：房地产泡沫给一些地方政府造成了财政幻觉。他们之所以敢借钱大搞开发区和基础设施建设，是因为万一还不起，国家也不可能让国有银行破产，肯定会救助。还有一个原因是房地产泡沫给了地方政府一个错误的信号：房价可以一直高企甚至上涨，土地财政收入还可以进一步增加。所以一些地方政府借钱大搞基础设施和开发区，以后可以用商住用地出让金还掉。

　　这样一来，使得本应该有所收缩的钢铁、能源、原材料，甚至包括一些消费品行业继续累积产能。一旦政府投资下降，外需持续不振，房地产泡沫不得不打压的时候，就会出现产能全面过剩。这个循环造成了目前经济下滑的局面。

　　“调结构”需要实质性的改革

　　新京报：你认为经济下滑会持续多久？

　　陶然：目前的问题不是经济下滑会持续多久，而是如果还不尽快推动改革，经济可能会持续下滑。如果没有处理好改革和增长的关系，没有通过改革造就新的经济增长点的话，经济发展就没有“下半场”，甚至可能面临更糟糕的局面。

　　新京报：现在的“调结构”不是在改变这种局面吗？

　　陶然：当然需要调结构，但这个口号已经从“十五”计划就开始提出了，现在也没有调过来。要实现结构调整，必须通过一些实际的改革，比如土地， 财税体制的改革，才能够让现在这种扭曲地方政府行为的激励，以及地方政府搞开发区和依托房地产泡沫来支持土地财政的循环得到改变。只有实现激励和约束条件的改革，调结构才能调下来，这不是喊口号能够改变的。

　　“招商引资”使土地利用结构失衡

　　新京报：你多次提到地产泡沫和土地财政的循环，能具体解释一下这种模式吗？

　　陶然：这涉及到中国过去经济发展的一个重要推动因素。真正将“中国模式”和传统“东亚模式”区别开的，是在中国地方政府层面展现出来的强大动力。

　　1992年邓小平南巡讲话之后，社会对私营企业的歧视减少，资本、劳动力、原材料和产品逐渐开始在全国范围内比较自由地流动。这时以地方国企和乡镇企业为主的制造业产能过剩，开始亏损。

　　与国企和乡镇企业不同，私企有更大的流动性，这就导致地方政府开始进行非常激烈的招商引资竞争来扩大税基。

　　1994年分税制改革后，地方政府虽然从制造业发展中拿到的分成比例小了，但制造业的税率提高，所以地方从制造业获得的实际税率并没有下降。

　　与此同时，服务业和房地产业的发展可以给地方政府带来营业税和土地出让金，而制造业对服务业，尤其是房地产业发展存在溢出效应。因此地方政府进行制造业的招商引资，可以带动本地服务业和房地产业发展，并给地方带来预算外和预算内收入。所以，地方政府通过大规模投资于工业开发区，并利用各种优惠条件来进行工业招商引资的积极性并没有下降。

　　新京报：由此引发了什么问题？

　　陶然：这种发展方式下，中国城市的土地利用结构出现失衡：一方面，廉价的制造业用地导致各类工业开发区用地不集约，浪费了宝贵的耕地资源。

　　但另一方面，地方政府为了最大化商、住用地出让金收入而必然会进行垄断、控制性供给，流动性过剩与住宅用地供应不足导致房价在过去10年以来迅速增长乃至泡沫化。

　　中国发展不能走美国模式

　　新京报：关于刘易斯拐点的研究，你提出如果户籍和土地制度改革，中国会释放更多的劳动力？

　　陶然：举个例子，目前在城市里面的农民工，特别是女性如果到了30多岁，很多就回去了，因为城市里面房子买不起，而小孩在城市里面没法上学，她就回去照顾小孩了。男的到了40多岁可能也回去了。

　　但在一个正常的城市化进程里面，房价没有泡沫化，孩子上学没有问题，这些人应该都在城市里面定居下来。一般城市化过程中，农村迁移人口到四五十岁继续在城市工作是非常常见的，但在中国，到了这个年纪之后都回去了。如果能通过土地、教育改革让流动人口定居下来，就会释放很多劳动力，而不会像现在这样，劳动力因为制度因素而无法充分释放。

　　新京报：但从目前的现状看，户口只提供三种公共产品，其中包括住房保障，因此土地制度与户籍也是紧密联系的？

　　陶然：最困难是住房。现在户口对应的公共产品是保障性住房，但土地制度改革之后，政府可能不需要提供多少保障性住房。由本地农民提供，由市场来提供就好了。而一旦土地制度改革后，政府还可以抽取更多税收，其中一部分用于农民工子女教育，户籍改革也就完成了。

　　新京报：有一个时兴的问题，与你之前的研究领域也有些相关。展望未来，有人说中国人不可能有一个“美国梦”，即住大房子、开大汽车、高消费等。你怎么看？

　　陶然：每个国家的资源禀赋不一样，不是只有”美国梦”才是发达国家的表现。现在韩国、日本都是发达国家，这些国家也不都是大房子、大汽车。

　　中国的发展不需要美国的模式，只要达到日本韩国这样的经济发展水平，每个人都有比较体面的居住环境，正常的出行环境，能享受基本的清洁空气，有稳定的收入和社会保障，就已经很好了。而这些通过改革是完全可以做到的。

　　■ 同题问答

　　“垄断不放开，没什么行业有前景”

　　新京报：对于中国的诸多经济学人，你最为尊敬的是哪一位？

　　陶然：过去觉得林毅夫不错。

　　新京报：2012年的经济运行到现在，当前的状况，是否让你感到意外？

　　陶然：去年我已提出经济可能会出现比较大的下滑，而且后面的问题会很麻烦。应该说目前的下滑没有出乎意料的地方。

　　新京报：近期在市场层面，你认为哪一项改革最值得期待？

　　陶然：我认为土地制度改革应该是一个突破口，但目前没有看到公共部门有推动这个改革的意愿。

　　新京报：未来10年，你认为哪一个行业具有投资前景？

　　陶然：这取决于改革的进度。如果放开了一些垄断行业，那么这些垄断性的行业应该都有比较好的前景。包括放开土地垄断以后，房地产也会有很好的前景。不放开的话，没有什么行业有好前景。目前几乎所有已经开放的行业，都存在较为严重的产能过剩。

　　■ “青年经济学人”评选系列报道之九

　　陶然：少说多做

　　中国既类似又区别于其他东亚国家的发展模式，如何延续30年的高增长？对此经济学者陶然有自己的看法。

　　陶然认为，中国经济在过去的发展有赖于一个重要因素：地方政府对于财政收入的追逐。

　　而这种被称为“竞次型”的发展在微观层面如何实现？他说，从1994年分税制改革之后的时间段内看，地方政府对土地等要素价格的扭曲，来实现招商引资发展制造业，带动服务业和房地产的发展维系着这一模式；而在更近的时间内，房地产尤其是土地出让金的收入是维持这一循环的重要因素。

　　此前，无论是“中国特色的保护市场型财政联邦主义”理论，还是“官员晋升锦标赛”理论，都只局部或者片面地解释中国转轨高增长中的现象和出现的问题。

　　作为立足本土又有全球视野的观察者，陶然是解答这一问题的众多经济学家中最敏锐的人之一。

　　2009年开始，陶然在中国人民大学经济学院任职，但他对中国经济发展模式、城市化与土地制度的看法在更早的时间已经形成。

　　在2005年陶然发表的一篇《城市化、农地制度与迁移人口社会保障》论文中，他对土地、户籍、城市化之间的看法已经明晰，这篇文章后来也被大量引用。

　　他认为，从打破政府供地垄断开始，配套户籍和财税改革，是解决中国经济放缓、资产价格泡沫、社会以及环境冲突的一剂良方。

　　这一看法在最近亦有新的现实意义。2009年政府刺激经济的负效用在近期显现，但去年以来地方政府上项目采取刺激政策的劲头似乎有甚于2009年，这一现象也在陶然的理论中能得到解释：地方政府仍寄望于扭曲工业用地等要素价格发展制造业，带动房地产和其他服务业的策略能够奏效。

　　在对土地、户籍、财税等转轨和发展经济学问题的研究中，陶然也有自己独特的看法，比如人口红利与刘易斯拐点问题，他认为，如果户籍改革和城市化能推进，将会释放更多劳动力。

　　又譬如他认为创新不能成为近期中国经济可借助的主要推动力，而破除垄断带来的红利更容易实现。

　　10月份，新京报记者在人民大学明德楼的狭小办公室内见到了陶然教授，其时他刚结束繁忙的学术论文写作。他说，最近将帮助一些地方政府开展土地制度方面的改革。

　　陶然很少在公共场合发声，对于拍照有些不情愿。他更愿意通过数据和模型对实际问题进行研究；也乐于对通过实地实验，来检验其结论推动变革。

　　B06-B07版采写/新京报记者 吴敏