如何实现养老险“保值转移”

　　编者按：11月26日，人力资源和社会保障部发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），旨在解决三种养老险之间的衔接转换问题。该“办法”能否起到应有的效果，流动人员的养老险转移还存在什么问题，我国的养老保障制度还存在哪些改革空间？我们请人社部和社科院的两位专家进行深入解读。

　　“养老险衔接办法”仍存两点缺陷

　　就“养老险衔接办法”本身来说，有两点问题值得注意：一是个人转到职保时，不能随时将先前新农保和城居保的缴费并入职保的个人账户，而要留待几十年后“秋后算账”，似乎不太合理；二是个人从职保转出，以往的统筹部分不能带走，有点“社会剥夺”的嫌疑。此外，该“办法”能解决重复参保的“小众”问题，不能从根本上化解流动人口养老险的衔接难题，仍需要设计一个统一的“办法”。

　　11月26日，人力资源和社会保障部发布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。有媒体发表评论指出：“这项政策措施出台，对于推动城乡社保一体化和劳动力市场一体化有积极意义。”

　　在该《办法》的“说明”中有一个假设的前提，就是2009年颁布的《城镇职工基本养老保险关系转移接续办法》“目前正在平稳实施”。所以，城镇职工在地域空间流动的转移接续问题已经解决。所以《办法》要解决的是中国的3种不同的养老保险制度，即城镇职工基本养老保险（以下简称“职保”）、城镇居民基本养老保险（以下简称“城居保”）和新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）之间的衔接问题。但是，问题似乎并非这样简单。

　　社保账户“随时随人走”更合理

　　在大多数情况下，青年农村居民是先参加新农保，然后在进城后再参加职保。在制度衔接时就将新农保个人账户中的资金带入职保的个人账户，是顺理成章的事。

　　《办法》中提出的具体政策措施，其中较有可行性和可操作性的是清理当前存在的“重复参保”的问题，亦即解决2012年8月国家审计署的“审计结果”中提出的，“截至2011年底，112.42万人重复参加企业职工基本养老保险、新农保或城居保”的问题。

　　针对这一问题，《办法》规定：“参保人员若在同一年度内重复参加职保和新农保或城居保的，其重复时段只计算职保缴费年限，清退新农保或城居保重复时段缴费，并将新农保或城居保重复时段相应个人缴费（含集体补助）金额退还本人。”

　　造成“重复参保”问题的原因，主要是负责社会养老保险的几个不同机构都想邀功于“全覆盖”，因而“宁可多保一千，不可漏保一个”。当然，这样的工作积极性还是应该肯定，在大规模、快速度地撒布养老保险安全网过程中也难以避免。所以，立即退款的处理方式应该说是非常合适的。

　　在清理了同一年度的“重复参保”人员后，目标就应该是在时间上先后参加了职保和新农保或城居保的人员。按《办法》规定，解决这个问题，要在参保者“达到职保法定退休年龄（含待遇领取年龄）后”，才根据是否“职保缴费年限满15年”来“秋后算账”，这样的政策设计有点不可思议。

　　一般而言，个人参加职保的前提是有工作岗位，所以大多数人参保的顺序应该是先新农保或城居保，然后职保。为什么不在参加职保时，就将先前新农保和城居保的缴费并入职保的个人账户，而要留待几十年后“秋后算账”呢？

　　如果一个人在18岁（甚至16岁）就参加新农保和城居保，然后在20岁参加职保，那此前的新农保和城居保的资格和缴费，岂不要在新农保或城居保的管理机构保存40年之久才能重见天日，能够保证在此期间不出差错吗？着实有点担心。

　　以城镇化的发展趋势来看，中国的社会养老保险制度，职保应该占据主流地位。在大多数情况下，青年农村居民是先参加新农保，然后在进城后再参加职保。在制度衔接时就将新农保个人账户中的资金带入职保的个人账户，是顺理成章的事。所以，《办法》中的政策设计明显短视，缺乏长远的眼光。

　　统筹基金不能转有“剥夺”嫌疑

　　是否可以参考职保转移接续的方式，除了个人账户中的资金外，也让参保者带走一定比例的单位缴费（社会统筹），同时转入参保者在新农保或城居保的个人账户。

　　《办法》中对目前即将达到“职保法定退休年龄（含待遇领取年龄）”，但不符合“职保缴费年限满15年”条件的先后参加职保和新农保或城居保人员的相关规定，是可以理解的，与《社会保险法》中的相关规定也可以说是相呼应的。

　　职保中的单位缴费部分不转入新农保或城居保的理由也勉强成立。因为新农保或城居保与社会统筹相对应的部分，另有中央财政提供的基础养老金和地方财政提供的养老金补贴。

　　但是，对于个人而言，尤其是参加职保5年以上的，让他们以往的单位缴费全部都对职保基金做贡献，还是有点“社会剥夺”的嫌疑。

　　如果政策设计考虑得再周全些，是否可以参考职保转移接续的方式，除了个人账户中的资金外，也让参保者带走一定比例的单位缴费（社会统筹），同时转入参保者在新农保或城居保的个人账户。

　　从长远来看，如果坚持从职保向新农保或城居保转移时，单位缴费“全部归公”。那么从正式参加工作到“职保法定退休年龄（含待遇领取年龄）”不满最低缴费年限，尤其是预计参加职保的时间在5年以下的新农保或城居保的参保者，只要他们自己愿意，干脆就让他们继续参加新农保或城居保，不再向职保转移了。因为虽然职保待遇好，但他们享受不到。当然，前提是职保不贪图那点单位缴费。

　　“流动劳动力转移接续”远未根本解决

　　有基层社保工作者提出：是否可以让流动劳动力在自己的家乡缴费参加职保，或者新农保、城居保，但都停留在讨论阶段，需要一个统一设计。

　　人社部关于《办法》的说明中，对城镇职工基本养老保险关系转移接续正在“平稳实施”的说法，显然过于乐观。《办法》对解决100多万重复参保的“小众”问题或许有效，但参保者在地域空间的转移和不同制度之间如何转换，仍需要根本性的解决办法。

　　以前曾有过一个对于流动的参保者在地域空间流动时，采取“分阶段记录，退休时算账，养老地领取，中央总结算”的建议，没有被采纳。估计不被采纳的理由应该是长期地保存缴费记录有困难。

　　《办法》提出的“秋后算账”的方式，其实与上述方法十分相似，而且设施设备较为落后的新农保和城居保都能办到的事，职保反倒办不到，这有点说不过去。建议对流动劳动力参保的转移接续问题，也相应地做出改善。

　　因为流动劳动力的转移接续问题没有得到根本解决，所以有些地方的基层人社部门提出过一些“改良”的方法。

　　有基层社保工作者提出：是否可以让流动劳动力在自己的家乡缴费参加职保，但是问题在于单位缴费如何从外地转移到其家乡的问题没法解决。对此，他们主张可以让流动劳动力按“灵活就业”的缴费方式参保，甚至地方政府还愿意如同新农保或城居保那样给予一定的补贴。在现行的政策框架中，这样做应该属于“法无禁止”，只是便宜了流动劳动力的用人单位。

　　也有基层工作者提出：是否可以考虑在转移接续问题没有真正得到解决之前，干脆让流动劳动力在自己的家乡参加新农保或城居保，这样可以保证他们的养老保险权益不受损失。虽然新农保或城居保待遇较低，但缴费也少，总比冒流动后什么也得不着的风险来得安逸。如果将来职保的转移接续问题解决了，流动劳动力也可以再向职保转移。

　　当然，以上的说法只是设想而已，停留在讨论的阶段。虽然有良好的愿望，但对养老保险此等与“高压线”挂钩的政策，地方上也不敢轻举妄动。

　　但是，能否真正设计一个统一的包括“城乡养老保险制度的衔接”和“流动劳动力转移接续”在内的“方法”，恐怕是值得认真考虑的。尤其是在10亿人口城镇化的大背景下。

　　□唐钧（社科院社会政策研究中心秘书长）

　　下一阶段养老保险制度改革重点——

　　消除“双轨制” 加快全国统筹步伐

　　经过20多年的改革与发展，我国基本建成了适应市场经济体制要求的养老保险体系，可以说，已经在制度上实现了养老保险全覆盖。在促进经济发展、提高人民生活水平和质量、维护社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。但是，由于人口老龄化、养老保险历史债务，以及制度尚不完善等因素，基金的长期平衡面临巨大压力。加之未来影响国内经济增长和财政收入的不确定性因素增多，国际政治经济形势更加趋于复杂，基金的长期平衡面临更多不确定风险，成为民众关注的热点和焦点问题之一。

　　民众为何会担忧养老金

　　人口老龄化一方面将导致赡养比增加，养老保险基金支付压力加大,另一方面缴费者减少、享受待遇者不断增多、待遇领取年限不断延长，以及养老待遇的刚性，“食之者众，生之者寡”，必将加剧基金的缺口。

　　生老病死，是人类社会发展规律。“老有所养”也一直是各国政府社会经济发展的重要目标之一。养老保险基金问题之所以成为目前社会关注焦点，主要原因在于：

　　一是人口老龄化及养老方式的变化。2010年我国60岁及以上老年人接近1.8亿人，占总人口比重达到13.3%，65岁及以上老年人接近1.2亿人，占总人口比重达到8.9%。我国老龄化水平高于一般的发展中国家，甚至接近发达国家水平。

　　据预测，2010-2020年十年老龄化水平将达到13%，预计2050年接近30%，65岁及以上老年人规模接近4亿人。在人口老龄化加速的同时，人口预期寿命也在不断提高，2010年80岁及以上的高龄老人达到3600万人，预计2020年将超过5000万人，2030年将增加到7800万人，2050年我国人口平均预期寿命将达到85岁，我国将成为重度老龄化国家。

　　人口老龄化一方面将导致赡养比增加，养老保险基金支付压力加大，另一方面缴费者减少、享受待遇者不断增多、待遇领取年限不断延长，以及养老待遇的刚性，“食之者众，生之者寡”，必将加剧基金的缺口。加上人们养老方式和理念的改变，由过去以家庭养老、养儿防老，逐步改变为社会养老。面对日益加剧的人口老龄化，人们对未来养老基金是否能够养得起越来越多的老人产生种种疑虑就不足为奇了。

　　二是我国职工养老保险还没有实现全国统筹，省级之间收支不平衡的矛盾依然较大，近一半省份仍然需要中央转移支付确保发放。另外，结余基金贬值缩水严重。

　　三是国际金融危机和欧债危机持续发酵，以希腊为代表的欧洲许多国家，为应对危机，把削减养老金待遇作为重要措施，也在一定程度上引发人们对国内未来养老金的担忧。

　　养老险存在的矛盾和问题

　　城镇职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险之间、职工养老保险与军人养老保险之间的制度还缺乏衔接办法。

　　我国人口众多，地区差异大，生产力总体水平不高，加之养老保险制度建立时间不长，又经历计划体制向市场体制的转轨，特别是面临工业化、城镇化的快速发展和人口老龄化趋势日趋严峻的新形势，养老保险存在不少突出矛盾和问题。

　　一是覆盖范围窄，总体待遇水平不高。特别是城镇灵活就业人员、个体私营职工、农民工等参保率较低。

　　二是机关事业单位与企业存在“双轨”制，社会反响强烈。由于机关事业单位养老保险制度改革滞后，目前机关事业单位退休人员仍实行退休制度，养老费用由财政或单位承担，一些地区的事业单位退休费发放出现了困难，不能保证及时足额支付；养老保险关系不能及时转移接续，影响人员流动，制约了事业单位改革；机关事业单位与企业实行不同的养老制度，企业退休人员与机关事业单位退休人员待遇差距较大，退休费计发和待遇调整缺乏统筹，引发企业退休群体的待遇攀比。

　　三是统筹层次低，制度之间缺乏衔接。我国的基本养老保险制度改革从县级统筹开始起步，长期以来统筹层次过低，各地政策不统一，基金难以调剂。近年来，加大了省级统筹的步伐，到2011年底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团全部建立了省级统筹制度，但从实际情况看，部分地区还存在实施不到位的问题。省级之间养老保险费率差别较大，负担不均衡。另外，城镇职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险之间、职工养老保险与军人养老保险之间的制度还缺乏衔接办法。

　　四是各级政府责任不清，地方财政投入较少。社会保险法明确政府补贴为养老保险资金的来源渠道之一，但仍存在各级政府责任不清的问题，存在企业依赖地方政府，地方依赖中央的问题。

　　五是地区之间基金结余不均，基金保值增值压力较大。在一些地区基金收支失衡需要中央大量补助的同时，一些经济发达省份却又形成了大量的养老保险基金结余。基金结余在地区之间存在严重的不均衡现象，导致经济发达的省份费率低，经济欠发达地区费率较高，不利于营造企业公平竞争的环境。

　　六是待遇领取条件偏松，不利于可持续发展。我国职工养老保险的“双低”，对基金影响明显。一是缴费年限偏低，最低规定为15年，而工作年限大致在30到40年之间。发达国家领取全额养老金的最低缴费年限大约在30到40年。二是领取待遇年龄偏低，并且存在提前退休现象。

　　养老保险制度改革的重点

　　完善养老保险制度衔接办法，保障流动转移人员养老保险权益。重点是要解决职工基本养老保险与居民社会养老保险，以及职工基本养老保险与军人养老保险之间的衔接问题。

　　面对不断加剧的人口老龄化、连续提高养老金待遇和养老待遇的福利刚性等导致未来基金支付的巨大压力和风险，需要进一步深化改革，完善养老保险制度体系。

　　一是统一城镇职工基本养老保险制度，加快推进机关事业单位养老保险制度改革，消除“双轨制”。应当尽快将机关事业单位纳入养老保险覆盖范围，形成统一的城镇职工基本养老保险制度。

　　二是完善灵活就业人员和居民参保的激励办法，将更多的人纳入覆盖范围。要完善城镇个体、灵活就业人员参保政策，增强缴费的弹性。完善居民社会养老保险参保和待遇计发办法，鼓励他们自愿参保,通过加大政府补贴的力度，鼓励持续缴费、长期缴费。

　　三是完善养老保险制度衔接办法，保障流动转移人员养老保险权益。重点是要解决职工基本养老保险与居民社会养老保险，以及职工基本养老保险与军人养老保险之间的衔接问题。

　　四是在健全基本养老保险保障项目、确保基本养老金按时足额发放的同时，建立病残津贴和遗属补助制度，健全养老保险待遇项目，形成老、遗、残一体化的保障体系。

　　五是逐步实现基础养老金全国统筹，进一步完善职工基本保障制度。在进一步完善省级统筹基础上，加快全国统筹步伐。要建立和完善风险防控措施，确保应收尽收，防范跑冒滴漏。

　　六是加快做实个人账户，适时调整待遇领取条件。养老保险制度能否持续运行，关键取决于赡养比（领取待遇人数与缴费人数的比率）的高低。应根据社会经济发展情况，降低制度赡养比、调剂代际权益，适当调整缴费年限和领取待遇年龄，积极应对人口老龄化。同时，要进一步做大全国社会保障基金的盘子，以应对人口老龄化高峰时的社会保障基金支付风险。

　　七是大力发展补充养老保险，推进多层次保障体系建设。对有劳动能力、有工作、有收入的城乡劳动者，要依法参加国家基本养老保险，到达规定条件后领取基本养老金。国家实施优惠政策，鼓励有条件的单位为职工建立企业年金或职业年金。国家倡导有经济能力的居民根据个人的偏好购买商业保险公司的各类寿险产品。支持有经济能力的个人在商业银行进行个人储蓄。继续发挥土地保障和家庭保障的作用。当前和今后一个时期的重点是发展补充养老保险，发挥第二支柱的保障作用。

　　八是建立与经济发展相适应的保障水平，避免出现保障不足或保障过度。明确基本养老金保基本的功能定位,改善型的生活保障交由补充养老保险来完成。筹资水平要充分考虑单位和个人的缴费能力。建立基本养老金正常调整机制。养老金调整要与城镇居民基本生活费用指数和职工实际工资增长挂钩，保证退休人员基本生活水平不降低，并分享经济发展成果。统筹考虑机关事业单位、企业和居民养老金待遇的调整。

　　九是拓展筹资渠道，实现保值增值。调整财政支出结构，增加养老保障投入。出台养老保险基金投资运营办法,实现基金保值增值的基本目标。

　　尽管我国养老保险还将面临一系列问题和困难，加之人口老龄化加速发展，对我国养老保险基金的长期平衡形成严峻挑战，但国家正在积极采取应对措施，不断完善制度，多渠道筹措资金，保证人人享有基本养老保险目标的实现。

　　□谭中和（人力资源和社会保障部社保所养老室主任）