燃油税要“收在明处用在明处”

　　2009年1月1日，燃油税(即成品油消费税)改革方案正式实施，取消原在成品油价外征收的包括公路养路费在内的六项收费，并逐步有序取消政府还贷二级公路收费。四年过去了，实施效果究竟如何？

　　日前，《中国青年报》调查称，燃油税征收4年来税额累计近9000亿元，但支出去向不明。燃油税推出是为以税代费，取代养路费等用于还修路贷款，但据审计署数据，截至2010年底我国地方债中因高速公路建设举债的债务余额高达1.1万亿元，而主要的还款方式是借新还旧，占比达54.64%。

　　燃油税到底去了哪里，有没有起到应有的作用，今后又该如何改革？新京报专访社科院财经战略研究院研究员杨志勇。

　　燃油税的账目需交代清楚

　　与成品油税费改革相关的中央对地方的税收返还和转移支付为7839.4亿元。可见，燃油税收入并不是“去向不明”。但想知道这近8000亿元的钱用于何处、效率如何，那么就要查地方政府的财政收支信息。

　　新京报：当初征收燃油税的初衷就是用于公路建设吗？

　　杨志勇：燃油税不是一个独立的税种，是消费税其中的一个税目，我们习惯上讲燃油税而已。燃油税出台的初衷是“费改税”。在上个世纪90年代，费大于税，民怨沸腾。“费改税”或者后来所说的税费改革，就是在这样的背景下进行的。

　　燃油税费改革之后，公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费六项收费取消，已审批的政府还贷二级公路收费也要逐步有序取消。

　　根据改革方案，燃油税收入主要用于所取消的六项收费的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费，并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。

　　实施燃油税改革，一方面可以解决收费不公问题，多用路多交钱，少用路少交钱，同时为道路建设与维护提供稳定可靠的资金来源。将燃油税融入消费税，便于操作，可以节约大量征管成本。从这些角度看，当初的燃油税改革是有进步意义的。

　　新京报：但从现实来看，媒体质疑这几年巨额资金去向不明，你怎么看？

　　杨志勇：这么一大笔资金，当然不能说没就没了。因为燃油税本来是要取代养路费，和一般的消费税不一样，应该专用于养路的范围内。必须要查清楚钱的去向，才能判断它有没有被乱用。

　　我的理解，燃油税收入应该主要通过税收返还和转移支付的形式给了地方。我查了财政部网站2009-2012年的中央对地方税收返还和转移支付的数据。2009-2011年是决算数，2012年是预算数。这四年间，中央对地方的成品油税费改革税收返还每年均为1531.10亿元。另外，中央对地方的一般性转移支付中的成品油税费改革转移支付，2010-2012年分别为350亿元、581亿元和784亿元。也就是说，与成品油税费改革相关的中央对地方的税收返还和转移支付为7839.4亿元。可见，燃油税收入并不是“去向不明”。

　　但如果想要知道这近8000亿元的钱用于何处、效率如何，那么就要查地方政府的财政收支信息。政府信息公开第一条就是预决算要公开，信息公开不仅要让大家看到，还要保证大家能够看明白。

　　燃油税税负应该大幅下调

　　燃油消费税税负多少才是合理的，怎么保证这些钱全部用于道路建设，是今后改革需要进一步探讨的问题。至于公路收费怎么降低，这在更大层面上是地方政府的问题。

　　新京报：燃油税当前的问题，仅仅是信息公开的不足吗？

　　杨志勇：首先当然需要公开，但其实我能查到近8000亿元的税收返还和转移支付数据，说明还是有公开的，并不能简单说是“去向不明”。但需要思考的是，政府信息怎么公开才好？光列出一个宏观的数据显然是不友好的。政府有关部门应该多整理一些专业资料，随时回应公众关心的问题。财税问题毕竟较为专业，也希望更多的财税专业人士参与，帮助公众理解已有的财税信息，共同推动政府信息公开的步伐。

　　新京报：去年曾有国家税务总局官员透露，下一步改革可能将向企业征收改为向个人征收，有人担心会加重消费者负担。

　　杨志勇：作为消费者，我自然希望税负越轻越好。但作为一个理性的消费者，我也明白，想要享受公共设施和公共服务，不付费是不可能的。因此，我更关心的是付费与服务是否匹配。燃油消费税税负多少才是合理的，怎么保证这些钱全部用于道路建设，是值得进一步探讨的问题。

　　而且，和道路建设维护相关的还有车辆购置税、车船税、城市维护建设税等。希望这些具有专门用途的税能够统筹起来进行考虑，没有专门用途的税，如增值税、企业所得税等，也应该保证一部分用于道路建设维护。

　　中国近年来迅速进入汽车社会，路况也大为改善。道路建设和维护具有规模经济，更多的车辆分摊成本，就意味着相关税负应该大幅度下调。

　　新京报：燃油税收了，怎么保证公路上的收费能降下来？

　　杨志勇：很多地方的二级公路已取消收费。媒体报道中西部还有很多仍然在收费，这在更大层面上是地方政府的问题。且不说燃油税收了补偿进去多少，贷款修路或引资修路的收费也应该有期限，期限到了，就应该停止收费。但现实中经常遇到这些道路“摇身一变”，成为“经营性公路”，继续收费。所以，保证燃油税收在明处用在明处是一个问题，如何降低公路收费是另一个层面的问题。

　　新京报时事访谈员 兰燕飞

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　　“燃油税”到底是什么

　　因为没有更明确的规定，中央返还给地方用于公路建设的资金比例非常小。建议今后改革时进一步明确，把绝大部分资金用于公路建设。

　　2009年1月1日，国务院决定开始实施成品油税费改革，而久未实行的“燃油费”征收，最后以“成品油消费税”的形式在油价内征收，具体税额为：无铅汽油按1.0元/升、含铅汽油按1.4元/升、柴油按0.8元/升征收，但国家相关部门采用的方式是向企业征收，并非个人，这也就是为何市民在加油站加油后的发票上，并未出现“成品油消费税”具体金额的明细项目。所以，很多市民并不是清楚地知道，所交纳的油费中实际上包含了燃油税。

　　2012年9月，在第五届中国企业税务管理创新大会上，国家税务总局官员透露，燃油消费税改革即将从两个方面进行，其中将在征收环节进行全面改革，并且将在部分加油站进行试点，对消费者征收成品油消费税(现行的燃油税)，即由向中石油、中石化等企业征收改为向居民个人征收。但国税总局随后回应：内部并没有具体的文件与通知。

　　国际上来看，燃油消费税的征收环节也不一致，有些规定是在生产环节征收，有些是在进口环节征收，有些是在零售环节征收，具体怎么确定和具体国家成品油的生产销售体系以及征收燃油税的目的有很大关系。有些专家认为，中国消费税的征收是隐形征收，有必要转为显性征收。

　　和征收环节的改革相比，一些专家也呼吁进一步明确燃油税的用途。绝大多数国家征收燃油税的目的不外乎两个：一个是为公路建设筹集资金，第二是节约能源。美国、日本等绝大多数国家，征收的燃油税绝大部分用于公路建设。

　　中国2009年燃油税改革方案规定，资金“替代公路养路费等六项收费的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费，并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。”但因为没有更明确的规定，中央返还给地方用于公路建设的资金比例非常小，这就意味着现在一级公路建设、二级公路建设等建设资金从哪里来，其实没有解决。建议今后改革时进一步明确，把绝大部分资金用于公路建设。

　　综合中国广播网、《汽车商报》报道