金融改革期待“顶层设计”

　　“强化金融改革顶层设计，建议成立国务院领导下的统一金融监管行政协调机构，将目前各个金融监管机构统一联系起来。”今年两会上，民建中央即将提交的这份提案直指金融改革。

　　这份提案的背后是，金融改革在小步迈进之后停滞不前。业界普遍认为，如何打破既得利益锁定，推动监管改善和准入放松，仍是摆在中国金融改革面前的难题。

　　温州金融改革、深圳前海金融试点、利率市场化破冰、丽水农村金融试点……2012年，中国金融改革四面开花，但实际效果如何呢？温州日胜小额贷款公司总经理陆榕对温州金改这一年的感受是：没什么改变。

　　温州样本“遇到难处”

　　2012年3月，国务院决定设立温州市金融综合改革试验区，温州金改正式拉开序幕。

　　对于温州金改这一年，温州中小企业促进会会长周德文说，“温州金融改革已经快1年了，依然没有取得重大的突破，遇到了很大的难处。”2012年11月底出台的《浙江省温州市金融综合改革试验区实施方案》，被业界人士评价为隔靴搔痒。

　　在周德文看来，民间资本参与设立金融机构方面没有取得突破，民间资本直接设立金融机构，哪怕是小银行，依然进入不了；此外利率市场化没有试点；个人资本、海外直投已经列入试点，但至今没有实际操作规则；而在监管方面，地方金融监管合法化现在还处于很尴尬的状况，尽管温州设立地方金融监管局，但其合法性没有得到明确。

　　利率问题和准入门槛是横亘在小额贷款公司转向村镇银行面前的两大阻碍。温州日胜贷款公司总经理陆榕说，小贷公司转为村镇银行，贷款利率受到限制，不能像小贷公司一样达到基准利率的4倍。

　　更为重要的是，如果转为村镇银行，陆榕还需要放弃公司的控制权。按照现在的规定，村镇银行发起人须为商业银行，民资被严格限定参与额度。这意味像陆榕这些小额贷款公司的创办人只能为他人作嫁衣。

　　“只要是发起人放开了，其实那些经营上的难题都可以想办法，都可以去闯一闯，但现在明显是不划算的买卖。”陆榕说。

　　据了解，原本瑞安华峰小贷公司想成为“正规军”的积极性最高，温州市政府也曾意欲借此树立示范效应，但在发起人、控股权、监管方等制度“天花板”长期无法突破之后，该公司意欲借道香港成立专业财务公司。

　　温州市长陈金彪上周公开发言时称，温州金改已经开了一个很好的头，但地方金融监管合法化、民资参与设立金融机构遭遇“玻璃门”，以及小额贷款公司、民间借贷服务中心的税收优惠等问题，还有不少法律政策障碍，正待突破。

　　金融监管分权之争

　　从温州金融改革，到最新的深圳前海特区，金融改革“自下而上”的试验接连不断，但突破性的成绩很少见到。

　　在温州，税收和银行进入门槛依然限制着小贷公司转型。

　　陆榕的小额贷款公司所面临的税负问题就是一例。陆榕给记者算了一笔账，现在对小额贷款公司的税有营业税5.7%，利润25%缴纳所得税。目前小额贷款公司的资本金回报率大约是10%-12%，这是在没有考虑坏账风险的情况下。“一般人感觉利率很高，是银行基准利率4倍，是高利贷，但实际收益并不高。”陆榕说。而这些并非温州当地政府能决定的。

　　周德文认为，阻力来自两方面：一是国家的相关部门没有松绑放权，仍然按照现有的法律政策，不允许有突破，二是地方政府没有大胆改革，有畏难的情绪。

　　中国社科院金融研究所银行业研究中心主任曾刚认为，我国金融集权式的管理影响到了金融改革的进程。这个难点不仅仅在温州，其他地方金融改革试点也都存在。在关系到金融体制最根本的一些政策上，包括许可证的颁发，金融许可，包括利率市场化这些最根本的，都是由中央部门来控制的，这使得地方推进金融改革的难度大增。

　　中投副总经理谢平在他组织的课题《中国金融改革方案：2013-2020》中建议，金融监管不应该高度集中，要将地方政府纳入监管体系，发挥其积极性。但谢平也指出，放给地方政府一定的监管权也面临问题。在中国的地方金融机构中，比如城商行等，地方政府间接控制着这些金融机构，利用这些机构为地方政绩服务。如果地产政府在产权不退出的情况下进行监管，会出现风险。

　　国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁认为，中央应当给地方政府一定的授权，把基层的准金融机构、准金融活动的监管权交给地方政府。否则在基层就会出现监管真空，垂直的中央监管部门鞭长莫及，而地方政府又没有获得授权，于是就只热衷于鼓励发展，但不承担相应的监管责任。

　　利率市场化推进缓慢

　　除了自下而上的金融改革受阻，自上而下的一些重大议题同样推进缓慢，其中包括从90年代开始陆续推进的利率市场化。

　　在2012年，央行将存款的浮动区间扩大到基准利率的1.1倍，贷款的浮动区间扩大到基准利率的0.7倍。这被视为是打破银行垄断的一次有力尝试。在今年两会上，利率市场化仍然是各方关注的焦点。

　　全国政协委员，东方资产管理公司前总裁梅兴保认为，利率市场化的步子“迈得不快”。他认为利率市场化要有配套政策，比如利率市场化之后金融机构的风险增加了，就要出台金融机构的破产重组政策，存款保险政策。

　　此前招行行长马蔚华也曾表达过类似的观点，他认为金融改革的重点和难点是利率市场化。作为银行的经营者，马蔚华希望有更多的金融制度改革保证银行的可持续经营。市场化脱媒，随着市场化加快，银行的金融中介地位在降低，银行的份额减少了如何让银行可持续增长，利息收入减少了非利息收入怎么来？目前的利息收入很困难，而且经常被批评为乱收费，但是“倒脏水不能把孩子一块倒出去”，怎么样厘定其中的界限，这样才能适应现在的开放形势。在今年的全国两会上，他就提交了关于放开银行综合化经营的提案，建议允许银行涉足信托、证券、保险等领域。

　　相关配套制度的难产也是利率市场化进程缓慢的重要原因。2007年年初时，国务院法制办、央行、财政部等机构就开始联合草拟存款保险条例，当时一度传出存款保险制度即将推出。

　　从2007年以后，存款保险制度几乎年年出现在央行年度工作日程中，但迄今未能推出。

　　存款保险最初不能被立即推行，主要受限于商业银行拨备覆盖率低。2006年时任银监会主席刘明康称，银行业拨备覆盖率不足60%就实行存款保险制度，会创造巨大的道德风险。当时的全行业拨备覆盖率不足30%。但目前银监会的拨备覆盖率监管要求超过了150%，存款保险制度仍未能推出。

　　金融“大部制”探讨

　　现有的“一行三会”体制是否能胜任新的金融业态监管，分业监管如何协调应对，成为改革中的又一大难题。

　　央行原副行长吴晓灵曾是《基金法》修订的牵头人之一，她曾表示，在修订证券投资基金法时，非常苦恼地发现，“所有金融机构都从事一项业务——信托，只不过金融机构不愿意承认罢了”。

　　从实际情况看，以前不被认可的平安模式，保险、银行、证券、信托全面发展的混业态势已经得到越来越多的商业银行青睐。一大批金融控股企业应运而生。

　　吴晓灵认为，银行业太强势，已经在挤占非银金融机构的市场，制约非银金融机构的发展。

　　一位银行人士告诉记者，以温州金改为例，主要是央行牵头在做，央行行长周小川还亲自到温州进行调研座谈，但是业界普遍关心的村镇银行的设立条件问题，则是由银监会主导，一项改革需要多部门之间的协调。

　　实际上在中国的金融市场改革中，具有话语权的不仅仅是“一行三会”，在企业发行债券这件事上，发行短期融资券由央行管理，期限更长的企业债则由发改委管理，上市公司发行的公司债则由证监会监管，金融企业的次级债则由银监会审批。

　　民建中央今年提交的两会提案中建议，强化金融改革顶层设计，建立金融监管跨部门行政协调机构。提案指出，目前，我国金融监管体制是分业经营、分业监管模式。尽管中国人民银行与银监会、证监会、保监会以部际联席会议制度的形式建立了金融监管协调机制，但至今尚未建立起长期有效的跨部门协调机构。建议成立国务院领导下的统一金融监管行政协调机构，将目前各个金融监管机构统一联系起来，共同制定金融和资本市场运行中的各项规则，以推进金融改革。

　　在这样的背景下，金融大部制已有动议。今年两会上，政府部门大部制初步框架将揭晓，金融是否会率先大部制改革还不得而知。此外，市场传言称周小川将留任央行行长一职，或许也是为金融大部制埋下伏笔。

　　民间借贷大事记

　　2006年12月20日 

　　银监会出台文件，支持境内外银行资本、民间资本等到农村地区投资、新设银行业金融机构。

　　2009年6月

　　银监会允许经营良好的小额贷款公司转制为村镇银行。

　　2007年3月1日

　　我国首家村镇银行四川仪陇惠民村镇银行正式开业。

　　2012年5月

　　银监会调整了村镇银行主发起行的最低持股比例要求，由不低于20％降低到15％。

　　2008年5月

　　央行与银监会下发文件，引导资金流向农村或欠发达地区，民间借贷开始阳光化。

　　截至2012年底

　　我国共有小额贷款公司6080家。至今，尚未有一家小额贷款公司转制为村镇银行。

　　新京报记者 苏曼丽

　　相关报道见B06-B07版