辜胜阻：新城镇化首先是人 核心是“市民化”

　　【访谈嘉宾】 辜胜阻（第十二届全国人大代表，人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席）

　　1 重心：首先是“人的城镇化”

　　城镇化是一个涉及改革最多的领域。比如户籍制度改革、土地制度改革、公共服务体制改革、财税体制改革、保障房和住房制度改革等。

　　新京报：你曾说“新城镇化是最大的增长新引擎和发展新红利”，依据是什么？

　　辜胜阻：从2008年到现在，我们受全球金融危机的影响，面临最严重的挑战是产能过剩，最需要的资源是市场需求，而城镇化涉及几十个产业，它可以产生巨大的市场需求，用城镇化稳定GDP增长的潜力很大。

　　可以说，新城镇化是继人口红利以后最大的发展红利。作为发展红利的人口红利有三种：一是无限供给的“量大价廉”人口数量红利；二是通过人力资源开发形成的人口质量红利或人才红利；三是通过资源配置改变人口分布而形成的人口城镇化红利。

　　当过去以“量大价廉”劳动力为特征的人口数量红利消失后，我们就要靠改变人口城乡分布形成城镇化红利。

　　新京报：问题是如何将改革的“最大红利”和城镇化“最大潜力”结合起来？

　　辜胜阻：应该说，新城镇化是改革再出发的新起点。

　　现在社会期盼改革，城镇化是一个涉及改革最多的领域。比如户籍制度改革、土地制度改革、公共服务体制改革、财税体制改革、保障房和住房制度改革等，我们总结了十大改革。应该讲，通过城镇化这个“抓手”，可以实现我们的经济体制改革，多方面地推动改革。

　　把城镇化这一最大潜力变为经济发展的最大动力，关键是让进城者有就业和创业的机会，能安居乐业，实现安居梦、创业梦和市民梦的三大梦想。

　　30年前小平的教育改革使一小部分的农村青年通过高考跳出“农门”，今天需要通过户籍改革使大量的农民工市民化；30年前小平改革从农村生产责任制开始，从农民开始，今天改革需要从城镇化开始，从农民工开始；20年前小平南巡引发体制内精英下海创业潮，如今需要激发新一轮的创业潮，带动农民工创业就业。

　　新京报：你认为新型城镇化的重心是什么？

　　辜胜阻：新城镇化是实现平等的新理念。两亿多农民工实现了地域的转移，从农村到城市；然后，职业的转变，从农业到非农产业，但是他们没有实现身份的转化。

　　所以，这次新城镇化的重点是“人”，也就是要解决“半城镇化”问题，实现让进城人口市民化。户籍体现了不平等，改革就是要针对户籍推动转移人口的市民化。完全的城镇化，要使进城人口实现“三维转换”：从农村到城镇的地域转移、从农业到非农业的职业转换，以及从农民到市民的身份转换。发达国家的城镇化基本上是“三维转换”一步到位，而中国进城人口虽然实现了地域转移和职业转换，通过非农化而成为农民工，但还没有市民化。

　　2 困境：破除“不平等的福利和待遇”

　　一方面表现为城市“取而不予”，农民工难以享受到市民同等的子女教育、医疗服务、社会救助等基本公共服务，另一方面企业“用而不养”，农民工在工资、社保、福利、培训等方面受到亏待。

　　新京报：目前推动新城镇化的最大困难就在于“市民化”？

　　辜胜阻：可以这么说，虽然目前我国城镇化率已超过52%，但是城镇户籍人口占总人口的比例却只有35%。2.7亿多生活在城镇里的人没有城镇户口和享有城镇居民待遇，“半城镇化”现象很突出，就是很多农民工“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”，户籍制度构筑了两种身份在利益上的严重不平等。进城农民工的市民化，最关键的是实现常住人口的基本公共服务的均等化。

　　目前，进城农民工承受着“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”的不公待遇。一方面表现为城市“取而不予”，农民工难以享受到市民同等的子女教育、医疗服务、社会救助等基本公共服务，另一方面企业“用而不养”，农民工在工资、社保、福利、培训以及劳动力信息服务等方面受到亏待。

　　同时，进城农民工还常常面临拖欠工资的问题。农民工的合法权益和公共服务需求未能得到有效保障。

　　新京报：很多人认为“农民工市民化的关键是户口问题”，你怎么看？

　　辜胜阻：我不同意这个观点。把农民变为市民，如果只是把他的户口改变了，没有城市稳定的就业，没有相应的公共服务，那不是真正意义上的市民化。80%的农民工在城市就业是不稳定的，如果没有稳定的就业，也很难市民化。

　　所以，我提出，市民化基本上就等于稳定的就业加上安居和基本公共服务均等化。这是市民化的关键。当然，户籍改革，户籍改革应该因城而异，特大城市、超级城市，一下子放开户口，后果不堪想象，中小城市、县城和县域中心镇则可以放开户籍。在相当多人不稳定就业的情况下，我们要“因群而异”，就是有些有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”流动人口，应该优先让这一类人市民化。

　　3 路径：建立“成本负担机制”

　　要完善以均等化为导向的财政转移支付制度，强化输入地政府属地管理责任，全面实行农民工随迁子女在输入地平等接受义务教育的政策，逐步降低随迁子女接受高中教育的进入门槛。

　　新京报：中国社科院发布的蓝皮书指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿-50万亿元的成本。但是，您也提出农民工市民化是一项高成本的改革，农民工要穿上市民的就业、教育、医疗、住房、养老这“五件衣服”，需要大量公共投入。之前城镇化发展缓慢，一个重要原因就是城市不愿意承担这个成本。该怎么解决？

　　辜胜阻：农民工市民化有三个方面的特点。首先是面大量广，市民化的任务艰巨。2.7亿农民工不可能在很短时间里实现。第二，高成本，刚才也讲到，仅就基本的公共服务来讲，这个需要人均投入10万人民币。现在关键是这个成本怎么分担，如何建立成本的负担机制，有序地稳步地推进市民化。第三，最大的难点是要为这些农民工提供稳定的就业机会。

　　新京报：这个“10万人民币”数据来源是哪里？

　　辜胜阻：这一测算来源于中国社科院发布的蓝皮书和其他研究机构。我们认为这一测算符合现实，比较可信，但要注意不同城市差别很大。

　　新京报：推动户籍制度改革，能解决人的城镇化问题吗？

　　辜胜阻：户籍制度改革“牵一发而动全身”，需要深化配套制度的改革。

　　户籍制度改革可以采取“分类指导，因城而异”的原则，按城市类型、经济规模和人口特征采取不同程度的户籍迁移管理办法。

　　对于大城市，既不能一步彻底完全放开户籍，也不能关死城门，堵住农民进城。户籍改革还要因群而异，要优先把有稳定劳动关系、长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”流动人口逐步转为城镇居民。

　　对于中小城市，要向进城农民工打开城门，鼓励其进城落户。对于县城和县城中心镇，则要敞开城门，让农民自由进城。要加快实施全国统一的居住证制度，努力实现城镇基本公共服务依据居住证按常住人口全覆盖。

　　新京报：从常识看，关于新城镇化的所有改革，都应围绕“人”的基本公共服务需求，对吧？

　　辜胜阻：当前，应按照十八大报告提出的“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”的目标要求，研究和探索按照城镇常住人口规模来统筹规划公共资源和服务，把农民工纳入城镇公共服务体系，综合考虑农民工的基本公共服务需求，促进转移人口在基本公共服务方面与城市居民享有同等权益。

　　基本公共服务均等化的实现，有赖于健全的制度安排、足够的资源投入、多元的参与主体以及有效的运行机制，需按优先顺序分步推进。要完善以均等化为导向的财政转移支付制度，强化输入地政府属地管理责任，全面实行农民工随迁子女在输入地平等接受义务教育的政策，逐步降低随迁子女接受高中教育的进入门槛，促进教育资源的均等化。

　　（下转B07版）

　　4 误区：警惕“城镇化的陷阱”

　　健康可持续发展的城镇化是建立在产业化及产城融合基础上的，而不能靠房地产泡沫。防止城镇化的“房地产化”需要从根本上控制地价，使房价回归合理价位。

　　新京报：我看你在一些讲话中也提到，城镇化要避免掉入陷阱，应保持审慎的态度。

　　辜胜阻：正因为城镇化的作用举足轻重，所以一定要谨慎推动，城镇化健康发展需要趋利避害，防范一些地方把好事办歪，进入误区，掉入陷阱。

　　根据调研，我认为目前城镇化要防范五大陷阱。第一，要防有城无市的过度城镇化，城镇化缺乏产业支撑，避免使新市民变游民、新城变空城的“拉美化陷阱”。

　　第二，要防有速度无质量的城镇化，避免地方一哄而起搞大跃进，一味追求城镇化的高速度和规模扩张，陷入“速度至上陷阱”。

　　第三，要防城镇化的“房地产化”，过度依赖土地财政，避免过高地价推高房价、陷入“卖地财政陷阱”。

　　第四，要防地方政府以地生财，消灭村庄，迫使农民“被上楼”、农村被城镇化，陷入“掠夺式发展陷阱”。

　　第五，要防特大都市“大城市病”，避免重物的城镇化而轻人的城镇化，陷入高楼林立而居民幸福感下降、人口膨胀、环境恶化、资源粗放开发陷阱。

　　新京报：根据一些报道来看，有地方可能会掉入这种陷阱。在新一轮的新城镇化中，该怎么办？

　　辜胜阻：近来确实有地方片面理解城镇化，采取行政手段，征用农地，使得人口快速城镇化、土地高速非农化。这种对待农村城镇化“大干快上”的做法，缺乏冷静思考、科学抉择和合理规划，违背了城市发展规律，很可能欲速而不达。当前一些地方为高速城镇化，付出了巨大的社会代价。如盲目追求GDP而忽视城市环境质量；过度发展 “半城镇化”，使农民工边缘化问题严重；人口转移以非家庭式的转移为主，形成大量留守儿童、留守老人和留守妇女“三留人口”，影响农民工三代人的幸福。

　　正因为此，必须推动城镇化发展观念的转变，将以人为本和生态文明的理念和原则融入城镇化的建设过程中，完善政府绩效考核标准，强化政府公共服务能力，实现城镇化的“集约、智能、绿色、低碳”发展。

　　新京报：现在还有一种所谓的规律，一个地方是否城镇化，一个显著标志就是房价涨幅加快，您如何看？

　　辜胜阻：在控制房地产泡沫和促进新型城镇化方面似乎有逻辑悖论：如果要控制房地产泡沫就不能城镇化；想要城镇化，房地产泡沫就相伴而生。

　　实际上，健康可持续发展的城镇化是建立在产业化及产城融合基础上的，而不能靠房地产泡沫。防止城镇化的“房地产化”需要从根本上控制地价，使房价回归合理价位。

　　为此，防止城镇化的“房地产化”要标本兼治。一方面要采取多种措施加强房价调控，使房地产“去泡沫化”。比如可以吸引民间资本参与城镇建设，逐步取代城镇建设依赖土地出让金的局面。逐步构建一个既包括高端、中端、低端商品房，又包括保障房的多层次的住房供应体系，满足不同消费群体的住房需求，以实现住房市场的供需匹配。

　　另一方面，应借鉴国际经验，探索利用法律、税收、金融等措施调控社会闲置房源，减少空置率，抑制投资性住房需求，加强房价管控，使房价回归合理。

　　■ 相关链接

　　全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文：

　　人口城镇化明显滞后

　　从国际经验来看，有些国家未能处理好城镇化推进阶段城镇与农村的关系，造成农业衰弱、农村凋敝、农民贫困，这种现象在拉美国家仍然存在；更多的国家是在发现了问题之后，再回头抢救，所以付出代价很大。对不同功能土地要有综合规划，形成一个区片价格，最后一定是形成一个均价来进行补偿。城镇化不同阶段，土地政策是不一样的，需要分阶段考虑，但有一条，必须保障农民的长远生计。从这个意义上讲，改革征地制度的起步点就是提高补偿标准，现在最需要改革的，就是土地政策中的补偿问题，从实践来看，各地执行中补偿差距非常大，破坏了法律的严肃性。此外，如果继续以农业产出标准来进行补偿，显然是不合时宜的，因为已占用的土地将不再用于农业生产。

　　全国政协委员、经济学家厉以宁：

　　城镇化不要一窝蜂

　　什么是中国最大的风险？我认为最大的风险仍然是金融。金融风险在什么地方呢？我个人的看法是，经济增长总是依赖于投资的拉动，现在就结合了城镇化，城镇化的资金从哪里来？地方的筹集，包括用它的债务平台。假定投资又出现了过剩、产能过剩。除此以外我们还要注意到，增长要有效率，假定增长没有效率，金融大量的发放以后，债款怎么还，地方的压力增大了，这个是我们要预防的一个风险。所以，城镇化不要走过去的老路，一谈到城镇化，全国一窝蜂而起，大量花钱，要盖得漂亮，这些都会促成金融方面危机的发生，一个银行倒闭了就一连串地倒闭，一家企业陷入债务危机，资金链就断了，相互就欠债了，这个要预防。

　　中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军：

　　城镇化一定是“去城市化”

　　城市化和城镇化是完全不同的概念。城镇化的概念在很大程度上，是将县级以下的城镇集中，在最短半径中让最多的农民获得非农就业机会。所以城镇化一定是一个去城市化的过程。加大农村的基础建设、保持农舍、维护原有的农村社区建设，这是保障农村成为经济发展“蓄水池”的作用。蓄水池的“水涨水落”与经济危机的可调节程度和社会稳定程度有必然的关系。真正合理的方式，我们说是利用现在生产过剩，或者叫做资本全面过剩的这样一个困境，经疏导让它向城镇化方向去投资。

　　以上内容据新华社、《21世纪经济报道》等媒体报道

　　新京报时事访谈员 高明勇