职能转变就是“软件改革”

　　改革开放后的第七次国务院机构改革方案，昨日揭开“面纱”。这次以政府职能转变为核心的改革，如何实施能达到改革目的？改革推进中将面对哪些难点和挑战？针对这些问题，昨日，本报分别采访了全国政协委员、中国改革发展研究院院长迟福林，国家行政学院教授、科研部主任许耀桐，国家行政学院教授竹立家。

　　“放权”就是方案最大亮点

　　十八大提出，“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，昨日发布的国务院机构改革方案是否达到了这个目标？其中最大的亮点是什么？

　　竹立家：如果这次机构改革能彻底推进，那么政府机构适应市场的能力会明显提高。最大的亮点有两个，一个是铁道部，一个是能源局。对铁道部的改革设计，可以说是我国机构改革以来的经典案例。铁道部是政企不分、政资不分、政事不分的典型代表，这次合理拆分了原有的职能，政策方面的职能归到交通运输部，执行方面的职能归到中国铁路总公司，很彻底，为以后的政府职能转变，提供了范本。

　　迟福林：最大的亮点就是向市场放权、向社会放权，以放权破题政府职能转变。比如铁道部，就是向市场放权。方案中关于社会组织的表述，“加快形成政企分开，权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，解决的就是官办社会组织去行政化问题，这就是向社会放权。

　　许耀桐：按领域划分，同领域合并整合，横向覆盖，是这次改革的特点。比如新的交通运输部，就是一个统筹管理交通事务的部门，纳入了原铁道部制定规划、制定规则方面的职能，也就是负责决定“怎么办”；至于“怎么做”，怎么执行，放给市场。通过这样的横向覆盖，达到了政府转变职能的效果。

　　转变职能才是改革核心

　　这是改革开放后的第七次机构改革，应该吸取前六次改革的哪些经验？

　　竹立家：七次改革应该分成两个阶段，前五次是一个类型，目的是精兵简政、适应市场经济需求。后两次也就是2008年和这次是一个类型，目的是适应现代社会对政府机构的要求。裁并了几个部委只是表象，而核心是职能怎么转变，也就是“软件改革”。“软件改革”是最难的，能不能重构政府价值，符合“法治型、责任型、服务型、廉洁型”四型政府标准；是不是真正放权，让政府职能只在“市场监管、社会管理、公共服务”这个框架内，还要看下一步的改革推进效果。

　　迟福林：不能为了改革而改革、为了调机构而调机构。机构调整固然重要，但这不是本质，职能转变才是最重要的。方案中的方向、目标、要求都很清楚，关键是各个部门随后的具体操作方案。部门方案必须厘清职能边界，哪些归市场、哪些归社会，划分清楚。

　　许耀桐：所谓大部制、“小部制”，区分标准就是工业化程度，工业化初期，政府机构按行业、专业设置，所以比较多，一般会有三四十个；后工业化时代，政府机构就要按领域划分，国际上一般是20个以内。我国现在已经是后工业时期，而且，政府自身发展，也要求必须大部制。

　　从历史角度看，政府管理模式分为“管制型”、“管理型”、“服务型”三个阶段，我国政府已经确定了服务型政府目标，这也要求大部制，简单来说，不能让老百姓办一件事，去几个“衙门”。而2008年的大部制，只是开了个头，没有太多成功经验可以借鉴。

　　改革成败看方案能否落实

　　这次机构改革在推进过程中，需要注意哪些问题？会面临哪些挑战？

　　竹立家：方案说得很明确，这次改革跟职能转变紧密结合、同步推进。职能转变怎么转？方案提出了十方面内容，这10个方面能不能真正落到实处、能不能转型到位，关乎这次改革的成败。

　　此外，在职能转变过程中，还需要同时建立政府的绩效评估机制、责任机制、奖惩机制，这样才能真正提高政府效能，满足现代社会对政府的要求。

　　迟福林：职能转变是什么？就是放权，这就涉及到部门权力和利益调整，相当于政府自己给自己开刀，用左手砍右手。涉及权力和利益调整的改革，都是最难的。所以方案中说，“必须站在全局高度，以更大的政治勇气和智慧，凝聚力量，攻坚克难”。

　　许耀桐：2008年的大部制改革，是一次尝试和探索，肯定改革作用的同时，必须看到一些问题，一些合并后新组建的机构，还是分属办公，貌合神离，并没有有机融合。但大部制改革不是组织架构板块上的简单拼合，合并后融为一体，才是改革目的。这就是这次改革面对的问题。

　　可以说，2008年和这次，改革都是“碎片式”的，2008年迈出了“一小步”，这次迈出了“一中步”。经过了这两次实践，期待下一次大部制改革能动“大手术”，争取一次到位。现在有大范围推行大部制改革的基础，但要求先设立一个顶层机构，深入研究国务院各次改革和各试点的经验，设计好方案，整体推进。

　　应立法明确机构职能权限

　　有法学专家提出，机构改革还能达到反腐效果，但是改革后容易反弹，所以应该制定国家组织机构法等法规，固化改革成果。有没有这个必要？

　　竹立家：有立法的必要。从国际来看，政府机构分为两类：政策性和执行性。政策性比较稳定，而执行性变动较大。应该立法明确各机构的职能、权限，以及执行性机构该如何变动等等。但是，机构改革是行政体制改革的一部分，所以机构改革的效果还取决于行政体制改革、政改等其他改革。

　　迟福林：方案中提出的“人民监督”、“加大公开力度”等等，都是出于这方面的考虑，通过监督、公开，避免改革成果反弹。

　　许耀桐：此前的各次机构改革，确实有反弹迹象，比如改革后成立的部委级事业单位，分流走的人又“回流”。避免反弹，就必须分权，也就是行政三分制，决策权、执行权、监督权这三权分离。如果部门裁并到位，基本上可以解决决策权、执行权分离的问题，最关键的就是监督权。怎样强化纪检监察监督？怎样强化审计监督、媒体监督？怎样加大人大监督？人民群众通过哪些途径，怎样监督政府，这些最好有制度化规定。

　　此外，行政审批制度改革等也很关键，如果审批制度改革不到位，那么就谈不上政府职能转变。改革后，只是减少了职数，仍然手握重权。

　　本版采写/新京报记者 王姝