六问地震应急响应

　　汶川地震后时隔5年，芦山7.0级地震又一次降临四川。从震级速报到无人侦察机起飞，从国家第一时间启动预案到军队地方联动救援，芦山震后显示出政府反应快速。遭遇停水断电，通信中断，宝兴成为“孤岛”；大量专业救援力量与民间救援力量涌入雅安，道路拥堵不堪。对于这种状况，国家行政学院应急管理培训中心副教授李明称，灾后的反思很重要。

　　宝兴为何成为孤岛？

　　通信

　　现状：地震后，三大公共通信公司的网络断网，宝兴县成为“孤岛”。次日，国务院和省级指挥部主要负责人，也在等待孤岛的消息。应急通信无力，给救援指挥部的决策和救援力量调配造成极大困难。

　　李明：信息在重大灾害应急处置中是最重要的需求。在各国的灾难救援中，通信都是第一位要保障的重点，而公共网络的基站容易在灾害中损毁。其次，灾难后大量公众用户使用会造成网络超载。从各国灾难应急经验看，他们在应急指挥时多使用应急专网。类似公安指挥中心那种网络，可调配警力。应急指挥通常由一个领导向若干人下达指令，应急专网可实现一对多信息传递。救援中多类型的指挥部之间通信波段不同，无法有效传递信息，影响救援指令准确快速传递。

　　钟开斌：这次救灾面临着一些难点。首先，整个应急通信和交通不完全畅通，所以导致第一时间对灾情的了解、分析和判断受到影响。其次，芦山地震出现的网络瘫痪等问题，反映出地方缺乏传统和现代手段相结合的综合信息体系，导致信息出不来、进不去，对灾情的判断、力量的部署上会有些偏差。

　　交通拥堵因何再次出现？

　　交通

　　现状：20日下午6时，陈万芳夫妇的车子开到芦山县，一路上延绵不断的“归乡”队伍和救灾车辆已使S210拥堵不堪。这对夫妇只能步行回家。第二天，国务院副总理汪洋在前往宝兴时也路遇堵车，只能下车徒步。S210是连通宝兴县和芦山县的“生命线”，直到22日上午，宝兴县所有乡镇道路均抢通，芦山县所有乡镇均有公路可通达。

　　李明：汶川也出现过车流量大，道路拥堵，但芦山地震这种现象更为明显。首先专业救援力量要保证首先通过，当地政府管理部门可在远端进行分流、控流措施。专业队伍尽量配备快速路桥装置，比如桥垮了可以快速架设装配式桥梁，遇到大石堵路也可部署快速设施跨过。这从解放军舟桥部队使用情况看很有效。此次重庆警备区预备役就与华舟重工一道应用其快速桥梁前往雅安灾区救援。

　　程晓陶：汶川地震时，就出现紧急救援的黄金期道路进不去出不来的情况。同样是山区，道路不通应该能预料到。合理的救援挺进顺序应该是打通道路的队伍和重型设备先行，但当各种救援力量急于涌入灾区，遇到滑坡巨石受阻时，抢险开路的工程设备反而因道路堵塞调不上去，耽搁了宝贵时间。山区道路不像平原，能让得开，很可惜，汶川时出现的道路拥堵问题这次还是出现了。因此应更精细化地完善应急响应预案，争取下次地震发生时，救援能更理性、有序。

　　钟开斌：根据当地地理地质地形等情况来决定交通、通信等是否抢修、如何抢修，避免因盲目抢修道路或赶任务而造成资源浪费。做好灾区秩序管理减少因大量人员、物资涌入导致对救灾不必要的干扰。这次地震的交通管理和安全管理有待加强，为保证救援队员安全，高速公路在重特大突发事件发生后要及时免费放行，保证道路畅通。

　　如何调动第一响应人？

　　自救

　　现状：强震过后，正准备家宴的太平镇村民卢先华忙招呼左邻右舍出门躲避。在村委会来不及反应时，村民开始统计自家及邻里的伤亡情况。但在松散的村民组中，获得准确伤亡数据并不容易。

　　李明：在应急救援教训培训和各地试点中我们比较注重第一响应人，灾害来临时“左邻右舍”（邻居、基层街乡、派出所等）是最先响应和实施救援的。这块力量几乎是零距离，国际救援比例最高的也是第一响应人，作为补充，外界的救援针对的是急难险重。但目前我们对基层的灾害自救能力培养不够，基础储备不足，有些地方的百姓不知道该怎么自救，基层村、镇政府不知道如何施救。这需将防灾能力纳入教育体系，形成常态化。

　　程晓陶：发生地震时，最重要的是自救，自救的效果最好。下一步中央政府的作为应更好地体现为“运筹帷幄，决胜千里之外”。汶川抗震救灾最紧张的阶段，许多高层领导都去灾区，效果并不好，这次应尽力避免。

　　我们国家历朝历代有个很好的传统，就是“以工代赈”，国家拿钱给灾民，对有劳动能力的青壮年，你来参加救灾，就领一份报酬。这种制度很好，可把当地大量闲散劳动力发动起来自救。

　　空中救援为何滞后？

　　空中救援

　　现状：芦山地震72小时后，由于道路拥堵，很多受灾区域没有足够的水和粮食供给。网友们提出，在陆路无法挺进时，为何不空投食物和水以解燃眉之急？网友指出，应反思救灾效率问题。

　　北京航空航天大学教授、通用航空产业发展与政策研究中心主任高远洋：与五年之前的汶川地震相比，五年之前几乎没有民营通航公司参与救灾，这次通航民企表现尤为积极，反应速度非常快。

　　这次通航民企们的“待命”，也是中国紧急救援体系尚未健全的反映。去在中国救援体系中未考虑过民间力量，是因政府尚不掌握整个民间拥有的可供参与救援的飞机数量及位置分布。未纳入应急体制，也导致不能最快速掌控与调度这样的力量。

　　政府将具备条件的通用航空公司列入政府采购目录，以备采用。同时，对列入目录的通航公司在专业救援设备的配备以及培训演练上，提出要求和提供相应支持。这样可以平战结合，以实现应急救援最大的经济性。据《21世纪经济报道》

　　救援力量如何提高专业性?

　　专业救援

　　现状：志愿者在前往灾区的路上不慎发生车祸；交警未来得及制止，两名志愿者把车停在路边下车拍摄伤者照片。汶川地震后，非专业救援是否适合第一时间赶赴灾区成为热点，有网友提出“不要用你的无知给灾民带来二次伤害”。实践证明，不当的方式会对专业救援形成掣肘。截至目前，雅安救援力量达24066人。

　　李宗浩：救灾是一个综合的问题，武警、消防、现场急救等一定要做评估，把伤员救出来，要安全救灾，每个细节都会影响到伤病员的一生。非专业救援很可能造成二次伤害。我体会，至少有三分之一左右的人，因现场处置不当、抢救不当、转运不当造成截瘫。

　　程晓陶：汶川地震时，大规模人员涌入灾区，有必要性，因为那是8级地震，毁灭、伤亡的程度非常大，必须依靠很多外面的力量来救援。但这次只是七级地震，当地的伤亡和房屋倒塌率和汶川不能比，在这种情况下，当地本来只有几万人，一下子涌入好几万人，他们的吃、喝、休息等后勤保障就很困难。救援必须要客观理性地看待。全球而言，七级地震较频繁，我们所有地震都打着举国救灾的旗帜，这需要反思。一方有难，八方支援，这是优良传统，但得看支援到什么程度。

　　丁元竹：汶川地震后，全国近300万志愿者驰援，确实为灾后救援、重建起到很重要的作用。但分批前往的各路志愿者的介入方式，前后不一，甚至完全相反，让受灾群众无所适从，受到二次伤害。这次芦山7.0级强烈地震，引发社会高度关注，激起公众抗震救灾的极高热情，可以理解。但鉴于汶川地震中动员志愿者的经验教训，前往地震灾区的志愿者，应有专业的技能和组织，避免因一时冲动而擅自进入灾区。

　　民间救援无序谁之责？

　　社会救援

　　现状：地震后，公益组织、志愿者、记者涌向雅安，导致专业救援力量无法进入，伤员无法运出。21日10时，网友在微博上呼吁，“跪求社会志愿者们，不要再去芦山和宝兴了！”“给救援部队让条路吧”。

　　李明：造成这种无序不仅是政府原因也有民间团体的原因，虽然政府要求不要贸然进入灾区，但还有很多救援组织仍然源源不断地去，包括我认识的民间公益组织也去。反过来说，政府也有责任，给社会组织提供的救援渠道不好，平时的宣传也不够。

　　在美国有专门的灾害救助联盟，所有的灾害救助队伍都是这个联盟的成员，日常，这些成员各自从事工作，但也可以与联盟共享各类信息，一旦发生灾害，联盟将启动，由他们根据情况分配各救援队的任务。救助联盟自身是一个非政府组织。在应急启动时，会形成实体的指挥部，也有网络虚拟的指挥中心。

　　张小明：现在物资进入灾区比较多，设一个统一调度、统一指挥的中心或者平台，志愿者去了以后不要自己去送，到了基地以后，应由当地政府统一协调。

　　【解读专家】

　　丁元竹

　　国家行政学院教授、决策咨询部副主任

　　程晓陶

　　国家减灾委员会委员

　　李明

　　国家行政学院应急管理培训中心副教授

　　钟开斌博士

　　国家行政学院应急管理培训中心副教授

　　张小明博士

　　国家行政学院应急管理培训中心副教授

　　李宗浩

　　中国灾害防御协会救援医学会会长

　　A16-A17版采写/新京报记者郭超 杜丁 金煜 魏铭言 邢世伟