《旅游法》能管住凤凰“圈城收费”吗

　　■ 观察家

　　听证条款在《旅游法》的实施细则、司法解释或配套制度层面都需要进一步细化。否则，难以对景区涨价进行有效听证。

　　据《新京报》报道，4月23日，全国人大常委会第三次审议旅游法草案。三审稿明确提出，“景区提高门票价格应当提前六个月公布”，同时新增了控制景区门票价格上涨的程序规定：“利用公共资源建设的景区的门票和景区内的游览场所、交通工具等的收费，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见……”

　　相信很多人看到这个条款，会很自然地联想起近日备受关注的凤凰古城“圈城收费”。《旅游法》正式颁布实施，今后能“管”得住类似行为吗？

　　这在很大程度取决于如何界定“公共资源”。公共资源因为产权属性不同（全民所有还是集体所有？中央国有还是地方国有？），以及公共旅游资源的品质等级不同（世界级？国家级？省级？县级？），性质可能差距很大。如果没有具体的、可操作性的规范，这样抽象的规定，可能在执行中要么难以兼顾公平，要么很难落实。

　　以凤凰古城为例，城里虽也有沈从文故居等属于政府的文物保护单位及政府资产，但整体却是社区型景区，乃是主要由私有产权性质的民居聚合而成的人文景观，少量“公共资源”和当地居民的大量“私有资源”夹杂在一起，很难简单地参照“利用公共资源建设的景区”来管理，不能实行政府定价，也很难举行听证。

　　而且，没有实施细则、司法解释或配套制度的细化，即便是很明确的“利用公共资源建设的景区”，也难以对景区涨价进行有效听证。比如故宫，如果要举行涨价听证的话，其旅游者听证代表该怎么选择？是从北京、全国还是全世界范围筛选听证代表？成本高昂却未必有代表性，毕竟旅游者的成分实在是太复杂了。

　　要解决这个问题，建议在今后的实施细则中，对“利用公共资源建设的景区”进一步分类细化。

　　一类是如九寨沟、张家界、长城等具有不可替代价值、产权为全民所有的景区，理应通过“国家公园”的形式成为“公益型景区”，未来由中央政府全额或差额补贴，实行免票或者低门票价格。执行以“合理成本+合理利润”为原则的门票定价机制，并仿效上市公司，定期公布经过第三方审核的财务数据，置于全社会监督之下。

　　另一类则应为“混合型景区”，虽然利用了公共资源，但其依托的公共资源可能质量等级不是太高，可替代性比较强，在从旅游资源转化成为旅游产品的过程中，需要地方政府或投资商高成本投入，则应由地方政府实行市场指导价或最高限价管理。

　　像凤凰古城划入“混合型景区”比较适合，如要“圈城收费”或涨价的话，则要有利益博弈、决策磋商的过程，有对当地利益诉求多样化的利益主体的补偿机制和分配机制。

　　□刘思敏（旅游社会学者）