户籍改革，亟须修改《户口登记条例》

　　日前，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署2013年深化经济体制改革重点工作，提出围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，研究新型城镇化中长期发展规划。出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度。

　　那么，户籍制度改革如何“分类”推进？新京报专访北京市社科院综治所副研究员姚兵。

　　1 新京报：国务院说“分类推进户籍制度改革”，如何分类推进，标准是什么？

　　姚兵：2011年的时候，国务院办公厅曾出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号），要求分类明确户口迁移政策，将城市区分为：（1）县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇；（2）设区的市（不含直辖市、副省级市和其他大城市）；（3）直辖市、副省级市和其他大城市。

　　对这三种类型的城市，分别提出了差别性的落户政策。这一标准可以作为分类推进户籍制度改革的基本参考。同时，还提出了应当综合考虑城市经济社会的可持续发展和资源环境的承载能力，确定了户籍制度改革的方向。

　　2 新京报：“差别性的落户政策”各指什么？

　　姚兵：根据国务院办公厅的这个通知，就是根据以上三种类型的城市，有针对性地分别采取不同的措施。比如在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇，只要有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，就可以在当地申请登记常住户口。而对直辖市、副省级市和其他大城市，则要求继续合理控制人口规模，进一步完善并落实好现行城市落户政策。

　　3 新京报：现在不少学者赞同“渐进式改革户籍”，即在保持户籍制度平稳的同时，剥离附加在户籍上的社会福利和公民权利，形成梯次，你认可吗？

　　姚兵：从全国已经实施居住证制度的地区来看，人口流出地区和中小城市由于人口规模压力较小，所以居住证的持有人享受服务的资格条件要求也比较低，权益待遇的内容也比较丰富，不少已经实现了与户籍对接；但人口流入地区，特别是大城市，由于人口规模压力比较大，自然资源、环境和公共服务供给能力日趋紧张，因此普遍从居住年限、缴纳社会保险、纳税等方面设置了一些条件，按照梯级递进的方式对流动人口提供公共服务。应当说，这是目前比较可行的办法。

　　4 新京报：但是很多人担心这个过程太漫长，会延缓城市化进程，你怎么看？

　　姚兵：目前，我国约有1.6亿的外出农民工，其中六成多在地级以上城市，两成多在县级城市，只有不到一成在小城镇。所以，要想加快城镇化进程，重点是积极挖掘现有中小城市的发展潜力，更好发展小城镇，不断完善基础设施建设，创造更多的就业机会，为农村富余劳动力向城市转移提供更多选择、更好环境。

　　5 新京报：很多人都关心，居住证管理和推进户籍制度改革之间到底是什么关系？

　　姚兵：从理论上讲，居住证制度应当成为户籍制度渐进式改革中的一个过渡形式。通过居住证制度将流动人口纳入城市实有人口服务保障体系，根据居住年限、贡献大小逐步赋予流动人口市民待遇，同时开放流动人口进入城市户籍的制度通道，为逐渐剥离附加于户籍制度之上的城乡不同户籍居民的种种不同待遇，并最终彻底废止承载城乡分割功能的户籍制度、建立城乡一体的人口登记制度奠定基础。

　　6 新京报：强化居住证改革的结果，是否必然结束了目前的二元户籍状态？

　　姚兵：城乡二元户籍结构已经存在几十年，围绕户籍衍生出各种社会福利待遇的制度安排，形成了错综复杂的形势。居住证制度是户籍制度改革的一个环节，不是户籍制度改革的全部，难以彻底解决城乡二元户籍结构。

　　7 新京报：很多时候，谈理论易，改变现实难，户籍改革的问题，现实中一直都很严峻。现实中如何实现“推进人的城镇化”？

　　姚兵：要从“土地城镇化”转向“人的城镇化”，就要从根本上摒弃城乡二元分治政策，在就业、教育、住房、社会保障等方面逐步赋予流动人口市民待遇，同时加快推进城乡一体化发展，缩小城乡之间、不同地域之间的发展差距。既要通过流动实现城镇化，也要推动就地城镇化。

　　8 新京报：一个突出的问题是，改革户籍的呼声很高，可是不少城市和地区一直处在停滞阶段，即使在实行了居住证制度的上海、重庆和广东等地，后续的改革也较迟缓。原因在哪？

　　姚兵：户籍制度之所以并未实现突破性进展，已经实施居住证制度的地区后续改革也比较迟缓，主要有三点原因：

　　一是国家基本户籍管理制度属于中央事权，地方可以在国家确定的基本户籍管理制度的原则和政策范围内，结合本地实际进行探索、制定具体措施，但不可能突破现行户籍管理法律法规，进行根本性变革；

　　二是财政是以户籍人口为标准划拨资金，导致人口流入地事权与财权不对等，也阻碍了流动人口服务水平的进一步提升；

　　三是北京、上海、广州等地普遍面临人口规模较大、资源环境矛盾突出等问题，这也是客观存在的困难。

　　9 新京报：分类推进户籍制度改革，你的建议是什么？

　　姚兵：应当加强顶层设计，适时修改《中华人民共和国户口登记条例》等法律法规，进一步深化财税体制改革，调整城市功能定位，推进产业转型升级，从多方面为推进户籍制度改革提供操作空间。

　　10 新京报：《户口登记条例》该如何修改？

　　姚兵：1958年出台的《户口登记条例》，是目前惟一生效的最高层级的户籍专门法律，其中很多内容，如“合作社”、“反革命分子”、“暂住”等提法，以及“公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地”等内容，早已不适应当前经济社会发展环境。

　　更主要的是，应当取消“农业户口”和“非农业户口”的性质划分，建立城乡统一的户口登记制度，放宽户口迁移限制，引导流动人口逐步在城镇就业和落户。

　　新京报时事访谈员 高明勇

　　■ 围观者说

　　@刘晓光：近日召开的国务院常务会议确定出台居住证管理办法，这意味着户籍改革将成为推进新型城镇化的突破口。公安部将实施居住证制度，使长期在城市连续居住、参加社保的流动人口公平公正有序落户。居住证的效力在某种程度上等同于户籍，可以辅助解决农民工在城镇定居、教育、医疗、就业等基本问题。

　　@千里杀将caj：中国改革开放三十年，也是经济移民三十年，户籍制度要符合发展现状，并促进和深化改革，所以户籍管控必须放开。现在中国户籍调动比移民美国还难，已被国人笑话。当户籍的管控持续地对两代以上的人上学、就业、住房、看病造成严重影响后，晚年失衡的人会越来越多，并一发不可收拾。

　　@投资界微博：【你是农民，还是市民——在中国，这是一个敏感的问题】一纸户籍，将中国人的身份牢牢“焊”在城与乡的两面，承载了无数人的切身利益，成为诸多领域改革向纵深推进的藩篱。最新消息：广州取消城乡户口划分，户口簿统一为“居民户口”。

　　@无极桩：我支持李稻葵的观点：在经济领域最有可能抛出的改革议题，包括公共财政和户籍管理制度。在城镇化过程中，政府应加大对市政等公共设施的投资，加速民众对于公共需求方面的投资。与此同时，政府仍可以适当增加中央财政赤字。