修改《户口登记条例》重在“解绑”

　　方案 1

　　八大修改建议

　　1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》，一度在登记人口信息、证明公民身份、维护社会秩序等方面发挥了积极作用，但随着经济社会发展形势的变化，已经越来越表现出各种不适应，很多内容在实践中已被虚置或突破，应该适时进行修改完善。具体建议如下：

　　●调整限制流动价值取向。1958年出台《户口登记条例》的主要目的是限制农村人口向城镇流动。新中国成立后，由于耕地不足、副业不发达、城镇职工待遇相对优厚等原因，出现了新中国成立初期第一次民工潮。农村人口大量涌入城市，极大冲击了城市的各项建设和正常的生活秩序，造成城市交通、住房、粮食供应、社会治安等方面的紧张局面，所以要限制农村人口向城镇流动。这一立法价值取向显然已不符合当前市场经济条件下劳动力自由配置和加快推进城乡一体化进程的要求。因此，修改《户口登记条例》就应当摒弃限制人口流动的价值取向，根据经济社会发展水平，逐步地实现公民的自由迁徙权利。

　　●禁止各类经济社会制度安排与户口挂钩。现有户籍制度之所以屡受诟病，并非因为户口登记这一制度本身存在问题，而是因为就业、教育、住房、社会保障等经济社会权利的实现全都依附于户口之上，户口逐渐异化为利益分配的工具，不同的户口意味着经济社会地位的差别。所以，修改《户口登记条例》应当明确规定，户口登记的本质功能是对人口基本信息的行政登记和确认，除此以外不应承担其他功能。因此，禁止各类经济社会制度安排与户口挂钩，不能以户口登记信息为标准，将人口划分为农村人口、城市人口，或者户籍人口、暂住人口（流动人口），进而赋予差别性的权益待遇。

　　●建立城乡统一的户口登记制度。1958年《户口登记条例》在协助办理户口登记、户口簿发放、死亡登记、迁入登记等诸多制度设计上区分了农村和城市，这在城乡差别逐渐缩小、通讯信息技术发达的当代社会，已经失去了存在的客观基础。修改《户口登记条例》，要规定建立城乡一体的户口登记制度，并将人口统计、人口普查等工作规范化。同时，要建立全国统一的人口信息数据库，实现户口登记地与经常居住地人口信息的互联互通。

　　●消除户口迁移的障碍。1958年《户口登记条例》第10条规定确立了严格的户口迁移制度，并在实践操作中衍生出户口迁移审批和凭证落户制度。这种严控户口迁移的政策既不符合市场经济精神，也早已在很多地方的户籍改革实践中被突破。修改《户口登记条例》应当废除这一条款，从制度上为人口流动的提供基础保障。

　　●明确分类城镇落户原则。贯彻中央加快推进新型城镇化的要求，修改《户口登记条例》，要按照城镇规模、区域位置等标准，区分不同的城镇类型，以合法稳定就业、合法稳定住所为基础，根据城市资源环境承载能力，分类明确不同的落户原则，重点放开中小城市落户政策，为农村富余劳动力向城镇转移提供制度通道。

　　●改革暂住登记制度。1958年《户口登记条例》第15条规定和第16条规定，这种限制暂住时间的规定早已经不适应当前经济社会发展的实际情况。修改《户口登记条例》，要将“暂住”登记改为“居住”登记，同时取消暂住的时间限制。

　　●创新居住证制度。尽管《户口登记条例》的基本功能是人口信息登记，但考虑到几十年来各种经济社会权利已经与户口缠绕、捆绑在一起的现状，修改《户口登记条例》就不能不考虑同步改善进城务工人员的权益待遇。应当推行居住证制度，根据进城务工人员在城市的居住、就业、参加社会保险的年限，综合考虑其他对城市经济社会发展的贡献，逐步赋予流动人口市民待遇。

　　●修改不合时宜的用语。1958年《户口登记条例》中“合作社”、“乡、镇人民委员会”、“被逮捕的人犯”、“反革命分子”等用语，是特定历史环境下的称谓，现在应该改为“村民委员会”、“乡、镇人民政府”、“犯罪嫌疑人”等用语。

　　□姚兵（北京市社会科学院副研究员）

　　方案 2

　　只须依法行政

　　现行户口政策饱受诟病，非议集中在三个方面：大部分居民户口不能随人迁往城市或大城市，需要迁入地公安批准，而绝大部分不批准；部分婴儿户口不能在城市出生地登记；户口分为农业和非农业户口。以户口不在本地为借口，剥夺外地户口本地常住居民的部分合法权益，如设定本地高考报名的户口限制门槛、不得购福利房、购房购车限制等。

　　我国实际是有户口管理专门法律的，即1958年全国人大常委会颁布的《中华人民共和国户口登记条例》。该法规定：1、全国统一为居民户口，没有农业和非农业户口之分（第二条）；2、公民常住户口应当登记在经常居住地（第六条），常住地变更时应及时迁移户口；3、婴儿出生后，由户主等向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记（第七条）。该法对户口登记原则，迁移和出生登记、统一的居民户口等方面都有了明确的规定，如认真执行，完全可以满足当前社会公众对于户口登记的需要。

　　问题是，为什么数十年来一直未能实现公众的需求？当时，国务院批转《公安部关于户口迁移的规定》的通知[国发（1977）140号]，规定户口迁移从农村到城市、从小城市到大城市要公安批准。之后，国务院和公安部又出台一系列文件进一步规定户口迁移需公安办理户口准迁证，婴儿户口只能登记在父母的户口登记地。

　　鉴于种种影响，如何改革？目前有“户籍改革”和“废除户籍”两派呼声。“户籍改革”派的主要诉求是户口自由迁移，农业和非农业户口分类应统一为居民户口，但这些诉求《户口登记条例》已有明确规定，执行即可，因此根本不需要所谓的户籍改革。“废除户籍”派之所以主张废除，是因为地方政府以常住户口不在本地为由，对非本地户口常住居民在社会福利、教育、就业等方面进行非法权利限制，特别是对“农民工”的歧视，他们认为这些都是户口制度带来的，希望废除户籍制度来实现社会公平。

　　其实，以非本地户口为借口的不公政策，违反的是我国教育法、劳动法、社会保障方面的法律，应由对应的法律去调整。我国没有任何一部法律规定公民的教育权、就业权、社会福利权与常住户口相联系。只要监督各地政府和公安部门执行《户口登记条例》和教育法、劳动法和社会福利相关的法律法规，这些不公就会得到有效改变。

　　户口法定没有限制人口迁移的功能，实际也没有此作用。改革开放30多年来，几亿外地户口常住人口已经完成了从农村到城市、从小城市到大城市的历史性自由迁移，非法限制他们户口随人迁移没有阻挡住任何人奔向城市的坚定步伐。故执行户口登记条例随人迁移户口，不会发生人口涌向城市的情况。没户口，该来的还是来；有户口，不该来的还是不来。

　　严格地说，现在国内多个城市自行实施的居住证制度也是涉嫌违法，应当立即停止。宪法、居民身份证法、教育法、消费者权益保护法等都规定，公民、受教育者、消费者在法律上一律平等，地方的居住证规定限制了部分居民的居住权、受教育权、购房权、享受社会福利权。如果把有本地户口和身份证的人看做是一等居民，那居住证者就是二等居民、没户口没居住证只能办理暂住证的居民就是三等居民。

　　所以，我认为户口问题的关键不是改革也无需改革，而是纠正现行户口管理的违法行为，依法行政。

　　□程海（北京律师）

　　访谈嘉宾：

　　马怀德 著名行政法学者，中国政法大学副校长，中国行政法学研究会会长

　　1 比较

　　“落实”会固化户籍 “修改”才顺应趋势

　　《户口登记条例》作为户籍制度的基本法律依据，其本质是为了维护社会秩序，限制人口流动，固化城乡二元结构。如果短期内无法终止户籍制度，就应该加紧修改限制人口流动的《户口登记条例》。

　　新京报：曾有媒体感慨，“《户口登记条例》：我们差点把你遗忘”。可以说，这部法律与我们每一个人休戚相关，为何在现实生活中我们却极少用它去维护自己的权益，几近把它淡忘？

　　马怀德：《户口登记条例》这个条例是否存在，或者这个条例是否发挥作用，似乎我们印象并不深刻，为什么？因为《户口登记条例》最初奠定了户籍制度的法律基础，后来靠公安部和其他部门的各种红头文件逐渐强化了户籍制度，以至于人们只知道户籍制度，而忘了其最初的依据。

　　像这种情况，我认为说“遗忘”不是很准确，因为可以遗忘条例，但不可能遗忘户籍制度。户籍制度建立后一直被逐步强化，人们的衣食住行、生老病死都跟户籍制度牢不可分。《户口登记条例》和后来的国务院法规、公安部规章和红头文件不仅没有弱化而是强化了户籍制度，形成了坚固的城乡二元结构和城市二元结构。一些社会不公平现象，民众的不满情绪，甚至频繁发生的群体性事件，都源于这种户籍制度，而户籍制度最初的法律基础，就是这个《户口登记条例》。

　　新京报：针对《户口登记条例》，现在有两种不同的方案，一种支持修改，作者提出了8点修改意见，一种支持落实，作者提出按照上位法优于下位法的原则，撤销作为下位法的公安部各相关规章。你支持哪一种看法？

　　马怀德：比较而言，我认为第一个方案，也就是修改《户口登记条例》比较合适。

　　《户口登记条例》是1958年出台的，虽然它是全国人大常委会制定的法律，但是从今天的眼光来看，这部年代久远的法律五十多年没有修改，可以算得上是中国目前有效的最老法律之一，与今天的经济、社会的发展形势极不相称。在市场化、城镇化和信息化的社会大背景下，在人口管理的新要求下，它的存在显得非常不适应，应该尽快地修改完善。

　　新京报：从1958年施行到现在，确实也成老古董了，里面涉及的一些表述都有鲜明的时代特征，看起来有些荒诞。

　　马怀德：《户口登记条例》的很多条款在今天肯定是没办法执行的，也无法正确地适用，里面有不少字眼，像“反革命分子”、“合作社”、“乡、镇人民委员会”、“被逮捕的人犯”等，很多语言跟今天距离得太远，形成了隔膜。

　　一部过时的，没办法正常理解和适用的法律，应该及时地修改和完善，否则会影响法治的权威和和法律的尊严。当然，修改这部法律的最重要原因，是经济社会形势发生了巨大的变化，经济快速发展，社会急剧转型，城镇化、信息化和市场化的进程日益加快，在这样一个大的背景下，一部1958年的法律是没办法继续很好地适用。

　　新京报：两种方案虽观点迥异，似乎都各有其道理，为什么会这样？

　　马怀德：“落实”会固化户籍，“修改”才顺应趋势。这是因为，《户口登记条例》作为户籍制度的基本法律依据，其本质是为了维护社会秩序，限制人口流动，固化城乡二元结构。有关条款明确限制农村人口流动到城市，按照规定，“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”从今天的眼光看，这些规定既不合理，也不现实。现在大量的农村人口转移到城市，一方面支持了城市建设发展，另一方面，也无形中推进了城镇化进程。如果严格执行《户口登记条例》，用过时的户籍制度阻碍这一进程，只能造成新的城市二元结构和社会不公。因此，从现在人口流动的规律和现实需求来看，我主张，如果短期内无法终止户籍制度，就应该加紧修改限制人口流动的《户口登记条例》，顺应城镇化进程，促进社会公平。

　　2 剖析

　　新城镇化需改革滞后的户籍制度

　　人的自由流动，一直以来的障碍就是户口，现在虽然事实上已经突破了这个障碍，但是法律上还没有松绑，为了适应城镇化、市场化、信息化的需要，也必须及时地修改过时的法律，改革旧的户籍制度。

　　新京报：在推进新型城镇化的背景下，《户口登记条例》具体有哪些不适应？

　　马怀德：比如说从城镇化的角度来讲，1958年的时候中国的城镇化率很低，绝大多数人口都在农村。改革开放三十多年来，从农村涌入城市数以亿计的人口，常住地和户籍地人户分离的现象非常明显，试图用《户口登记条例》等户籍制度把人们固定在某个地方，限制人口流动的做法已经完全不能适应今天的经济社会发展要求，只能阻碍城镇化发展的趋势。

　　再比如说信息化，当时《户口登记条例》的一个主要功能，就是人口信息的统计收集，政府通过户口登记，掌握人口信息进而达到维护社会秩序的目的。但那时由于信息技术不发达，信息数据也不能够完全地互联互通，登记的信息不可能准确完整，无法实现立法目的。现在信息技术发展日新月异，完全能够发挥《户口登记条例》统一收集登记人口信息的功能，而且可以在全国范围内互联互通，保证数据的准确性，也便于进行人口普查的工作。

　　再比如说市场化的前提是人口的自由流动。过去计划经济年代人口没有多少流动。户籍制度把人固定在一个区域内，城市的就在城市，农村的就在农村，一个人的出身往往就决定了他终身命运。而今天我们实行市场经济，市场经济的前提条件就是人力资源的自由流动，人力资源不能够自由流动的话，就没办法适应市场经济的要求。人的自由流动，一直以来的障碍就是户口，现在虽然事实上已经突破了这个障碍，但是法律上还没有松绑，现在进行新型城镇化也好，解决农民工的各类保障也好，都跟传统的城乡二元结构和户籍制度发生剧烈的碰撞和冲突，为了适应城镇化、市场化、信息化的需要，也必须及时地修改过时的法律，改革旧的户籍制度。

　　新京报：按照程海律师的理解，如果落实《户口登记条例》，类似人户分离的问题就能解决。你怎么看？

　　马怀德：程律师的想法可以理解，但即使严格执行户口登记条例，也解决不了我们当下的户籍制度问题，具体的解释主要看立法的本意和执法机关在具体执行这部法律过程中的制度设计。

　　更为主要的，如果落实《户口登记条例》，在客观上可能会强化现有所谓的户籍制度和城乡二元结构，也不符合下一步户籍制度改革的方向。

　　新京报：结合具体条款，比如《户口登记条例》第七条规定：“婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。”照此规定，现在许多流动人口的子女是可以在常住地落户的。

　　马怀德：对于《户口登记条例》的相关条款，不同的人会有不同的理解，程律师有他的理解，公安机关有公安机关的理解，问题是解释权在谁手里。

　　就第七条规定来看，这里面涉及婴儿常住地户口登记机关是哪儿？并没有说是出生地，也没有说是父母的户口所在地或者常住地。何况，《户口登记条例》是个老法律，当时考虑流动人口的因素比较少，几乎没有涉及这一点。

　　第十三条规定说：“公民迁移，从到达迁入地的时候起，城市在三日以内，农村在十日以内，由本人或者户主持迁移证件向户口登记机关申报迁入登记，缴销迁移证件。”这一点也不现实，因为要真正落户，还要满足《户口登记条例》实施过程中颁布的大量规章和文件要求，事实上，一般情况下不可能做得到。

　　3 路径

　　最理想的状态是“取消” 最现实的路径是“松绑”

　　修改《居民身份证法》，把《户口登记条例》关于户口信息登记统计的功能和制度要求转移到《居民身份证法》里，适时废止《户口登记条例》也是可行的。

　　新京报：你的户籍主张是什么？

　　马怀德：从内容上来讲，我赞成加快户籍制度改革的进程。理想的户籍制度改革，就是要适应现在市场化、城镇化和信息化的发展趋势，满足公民自由迁徙的需求，简化户籍制度功能，将公民公平享受受教育权、社会保障权、就医、就业等方面的权利从户籍制度中剥离开，恢复户籍制度在人口信息统计等方面的单一功能。户籍制度改革的最终目的，不是固化传统的计划经济年代的城乡二元结构，也不是要限制人口的自由流动，更不是形成新的城市二元结构，而是取消户籍制度本身，体现以人为本的原则，保障公民的各项基本权利。

　　新京报：具体修改的话，姚兵提出的八点建议你都认可吗？

　　马怀德：这些具体的意见，比如户口登记的立法价值取向，澄清立法的功能作用，建立城乡统一的户口登记制度，消除户口迁移的障碍，明确分类城镇落户原则，改革暂住登记制度，包括修改不合适用语，我觉得有一定的针对性和现实意义，能够部分解决现实中的以一些问题，比较可行。

　　新京报：真正的问题在于修改《户口登记条例》之后，目前存在的户籍问题能解决吗？

　　马怀德：这也是我想强调的。对于户籍制度来说，修改《户口登记条例》，是一种形式上的改革，是有必要的，但是，实质上推进户籍改革，还需要内容上的改革，就是修改法律的同时，解决现实中附着在户籍上的种种权益体系。要把修改《户口登记条例》和户籍制度改革结合起来。要将各地探索的行之有效的做法用法律的形式体现出来，解决民众关心的具体问题，比如没有户籍能否享受城市的给予市民的各种福利和待遇，异地高考、购房、购车将来是否不受户籍限制等。

　　新京报：你认为《户口登记条例》在户籍改革中，将扮演着什么角色？

　　马怀德：这是个比较难的问题，因为《户口登记条例》的立法初衷，就是为了固化当年已经逐步形成的城乡二元结构，限制人口的流动，维护社会秩序。表面上看是一个登记确认的制度，但实际上是把附着在这个制度上的其他制度用法律的形式加以固化。

　　《户口登记条例》作为已经落伍的法律，确实有修改的必要。最理想的目标是废除《户口登记条例》，取消整个户籍制度。而现在改革户籍制度的目的，并不是废除户籍制度，所以，推进改革还需要有法律依托。比较现实可行的办法有两个：一方面，加快修改《户口登记条例》，并将其上升为“户口登记法”。要么，修改《居民身份证法》，把《户口登记条例》关于户口信息登记统计的功能和制度要求转移到《居民身份证法》里，适时废止《户口登记条例》也是可行的。

　　新京报：就是说，问题在《户口登记条例》，但是要改革户籍制度，又不能依靠仅仅修改《户口登记条例》？

　　马怀德：所以说简单废除《户口登记条例》，不能解决一些现有的问题，也无法根除户籍制度本身的问题，还是要逐步剥离附着在户籍上面的福利和权利。

　　一句话，修改《户口登记条例》有必要和价值，但是并不一定修改了其他问题就迎刃而解了，公民的权利不会因为一个法律的修改或废除而自动获得。

　　最现实的路径是“松绑”。更多的努力应该是政府部门或其他的职能部门，比如劳动人事部门、人力资源、社会保障部门、卫生部门、教育部门、公安机关和各级政府，多个部门综合发力或者综合改革才能解决问题。肯定是有难度的，如果没有难度不会折腾这么多年没有进展，没有难度也不会列入中央政法委四项改革事项中。尤其对于像北京、上海、广州等特大城市来说，户籍如果完全放开，势必造成人口过度聚集，很难想象北京涌入几千万人口之后是何种局面。所以，改革户籍制度，要把近期各地探索的居住证制度、积分入户制度等经验与长远淡化户籍制度，剥离附着在户籍上的各种市民福利和特权结合起来，分类改革，积极推进。有难度不怕，怕的是一直以难度为借口，拖延改革，回避改革，一直在原地踏步，到最后迈不出改革的起点。

　　新京报时事访谈员 高明勇