美情报机构如何成为“民主盲区”？

　　■ 西洋镜

　　美国“棱镜”项目的曝光，引发广泛争议。由于得到了立法、司法部门的授权，因此单从法律程序上说，“棱镜”毫无问题。争论的焦点集中在更深入层面上。其中一个问题是：安全、情报部门等必然隐于幕后的政府机构，及其种种秘密活动，如何能够纳入民主政治的框架之中，接受公众的授权与问责？

　　国家安全让民主走开？

　　有人认为，民主政府必须尽可能地向公众开放透明，所以国安局在制定“棱镜”计划前，应当将细节公之于众，经过充分讨论之后再做决定。但问题在于，监控的效力极大地依赖于其保密程度。倘若恐怖分子明知安全部门将会监控电邮与社交网站，自然要改弦更张转向别的通讯方式。这样一来，监控项目也就失去其意义了。

　　但如果公众对监控项目的细节不知情，便无法对项目的效益与危害、行政部门是否滥用权力做出任何判断与问责。日前国安局长凯思·亚历山大在为“棱镜”辩护时，声称该项目迄今至少阻止了50次恐怖袭击。哪50次？对不起，国家机密，无可奉告。当然，没有证据表明亚历山大是信口开河，但同样也没有证据表明他值得信赖——因为所有资料都锁在机密档案柜里。

　　从理论上说，公众并不是没有可能获得这些信息。根据美国《信息自由法案》，公民可以提请法院对某项政府机密进行审查，以决定其是否能够公开。但在实践中，法院往往会听从行政部门的意见。

　　美国公众了解秘密机构活动的另一途径是等待相关信息的解密，但这样做过于被动。倘若即将解密的资料中包含了非法活动证据，秘密机构的相关人员完全可以破坏证据。1972年，在联邦调查局长交椅上一坐三十多年的埃德加·胡佛去世时，其秘书海伦·甘迪便连夜将重要档案全部销毁。而即便档案得到完整保存，由于越是机密的文档保密年限越长，等到解密时早已物是人非，公众想要问责也无从问起了。

　　无效的三权制衡？

　　公众无法对政府秘密机构的活动及时知情。很自然地，人们会试图利用权力间的分立与制衡，由立法、司法部门来审查和约束行政部门下属的秘密机构。

　　某些时候，国会介入确能制约秘密机构的滥权。1975年，受到海伦·甘迪销毁联邦调查局文件案与水门事件丑闻的连续刺激，参议院成立了丘奇委员会，对国安局、联邦调查局、中情局进行集中调查，叫停了若干非法秘密项目，并促成了《阳光政府法案》、《外国情报监控法案》等一系列立法。此后丘奇委员会演变为参议院情报特别委员会，旨在对情报系统进行日常监督。

　　但日常监督往往成效不彰。行政部门控制着秘密机构的日常工作，很容易对国会议员接触到的信息加以筛选和操纵。共和党参议员苏珊·柯林斯是参议院情报特别委员会委员，但“棱镜”曝光后她却表示，自己虽然每月都会收到一份来自情报部门的简报，但其中并不包含任何具体项目信息，所以她也不知道“棱镜”的存在。

　　在理论上，美国国会议员随时可以查看相关项目的详细机密报告——但首先总得知道这些项目的存在吧。其次，议员在查看机密报告时，不得携带通讯工具、可以做笔记但不得带走、事后也不得向助手谈起相关内容。结果大部分议员在投票表决涉及国家安全的法律时其实是糊里糊涂。

　　美国司法部门对秘密机构的监督权来自1978年《外国情报监控法案》，由一个专门的情报法院来审查国安局与联邦调查局在国内的监控活动。但自成立以来，该法院对数以万计的监控申请颁发了许可令，却只拒绝了11例申请。

　　由于其涉及事项的敏感性，这个法院同样是一个秘密机构，其庭审不对公众开放，法庭记录被列为机密，只公布提交与批准的监控申请总数。所以公众无从得知法院对监控申请的批准究竟是理由充分，还是敷衍塞责。

　　民主政治新课题

　　从历史上看，公众（甚至国会）对政府秘密机构活动的及时了解往往来自内部人士的爆料。最著名的莫过于1971年丹尼尔·艾尔斯伯格将政府在越南问题上犯下的一连串政策失误泄露给媒体，促成越战终结。最近几年，又有罗素·泰斯对“恐怖分子监控计划”非法窃听的检举，布拉德利·曼宁将大量外交机密档案泄露给“维基解密”，以及本次斯诺登对“棱镜”的曝光。

　　内部人员爆料秘密档案的做法并非毫无争议。毕竟对国家机密的曝光有可能造成政府在外交、反恐等方面的失败，从而间接损害到公共利益。出于这个原因，秘密爆料人无法在法律上得到与其他检举人同等的保护。《检举人保护法案》规定，联邦政府机构不得对检举政府不当行为的雇员施行打击报复。但该法案同时规定，国安局、中情局、联邦调查局、国防情报局这些秘密机构的工作人员并不在保护范围之内。秘密爆料人往往会面临相当严重的刑事指控。

　　爆料人面临的制度压力与法律风险，意味着民主政治必须在制度之外为其提供合理的动机资源，使得通过内部爆料来平衡秘密机构权力的做法成为一种可持续机制。这就意味着，民主政治不但需要关心制度建设，还需要重视民主生活中作为动机资源的公民美德（如荣誉感、合理慎思的能力、对自由的重视与对权力滥用的警惕等）以及公共文化的支持。只有当公众清晰地意识到秘密机构滥权的巨大威胁与爆料者所面临的困难抉择，并对后者体现出充分的理解与声援时，公权力在秘密机构领域对个体的威压才能得到制衡。

　　□林垚 旅美学者