“国家监护机制”亟须建立

　　■ 访谈嘉宾

　　日前，南京一名吸毒母亲的两个女儿饿死家里的新闻，引发舆论关注。最令人揪心的是，相关部门、社区、公务人员、亲友和邻居看起来都“尽到了责任”，却依然没有阻止悲剧的发生。

　　近日，全国妇联权益部部长蒋月娥表示，全国妇联从2008年开始就积极推进反家庭暴力专门立法，目前《反家庭暴力法》建议稿已提交立法机构。

　　那么，如果《反家庭暴力法》出台是否能够阻止南京饿死女童悲剧的发生，是否有利于建立“国家监护机制”？

　　新京报专访全国妇联权益部部长蒋月娥。

　　“忽视儿童”也是一种家庭暴力

　　如果监护人不履行对儿童的监护职责，在什么程度上要进行警告和教育，达到什么程度暂时不能监护，对于特别严重的，就采取剥夺或者转移监护权。

　　新京报：最近南京两个女童被饿死的事件令人震惊，你怎么看？

　　蒋月娥：这件事情让我们看到一些儿童处于困境之中。同时也说明，反对家庭暴力是个系统工程，应该明确每个部门的职责，特别是家庭的职责。在这其中还有家庭成员的教育，法律知识的普及，我们也特别探索儿童的临时监护，发现报告制度等。

　　新京报：在你看来，南京两个女童被饿死也是属于家庭暴力范围？

　　蒋月娥：应该说忽视也是虐待的一个形式，家庭暴力里，忽视、冷漠、恐吓、放弃等都是暴力的一种。按照《刑法》规定，南京这个母亲其实已经涉嫌遗弃罪和虐待罪，遗弃罪是对有抚养义务的人不抚养，虐待罪是用暴力方法长期侵犯家庭成员。

　　在对儿童的暴力的概念上，世界卫生组织和联合国儿童基金会有一个定义，其中很重要的一点就是，他们把虐待和忽视都作为家庭暴力的一种行为。

　　新京报：未成年人在家庭当中应该受到保护，其实《未成年人保护法》以及其他一些法律也有保护未成年人权益的一些内容，但为何还会发生如此悲剧？

　　蒋月娥：如何禁止家庭暴力，比如《未成年人保护法》都有明确的条款规定，但是这些规定是散见在很多不同法律相关的条款中，操作性措施不明确，法律的责任不清晰，执行起来又有一定的欠缺，在制度层面、机制层面都受到一定制约。

　　我认为，在禁止对儿童的暴力里面，要倡导“儿童优先”的原则，这个也是联合国制定的儿童权利公约里的最重要、最核心的理念。

　　《反家庭暴力法》里我们也必须要写进去，而且是针对全社会对家庭成员倡导的，在具体措施当中，我们呼吁在法律中明确责任。就家庭而言，如果你不能履行家长职务，是不是可以考虑转移监护权，由国家承担监护责任。我们希望能有一个程序，由具体的部门进行监督，家庭是否能够正确履行义务。

　　新京报：这些内容在《反家庭暴力法》中有呈现吗？

　　蒋月娥：其实在《未成年人保护法》里有体现临时监护，但是没有操作性措施，不知道到底谁来履行这个监护权？法院不可能主动提出，也没有明确谁来做这些。我们要做的就是，在上位法的基础上，要把它具体化。未成年人的监护权，谁来履行，谁来剥夺，给予谁，谁来负责，都要进一步明确。

　　国际上对儿童监护权的规定是分层的，如果监护人不履行对儿童的监护职责，在什么程度上是进行警告和教育，达到什么程度暂时不能监护，改正后才能恢复监护权，对于特别严重的，就采取剥夺或者转移监护权。但这是一个过程，针对这个问题我们正在进行论证当中，当然希望在法律里面能够体现这点。

　　我们主张废除嫖宿幼女罪

　　妇联开通了12338维权热线，但这个热线里面关于儿童的很少，因为儿童本身来投诉的很少。这也说明，我们需要用儿童的视角去看问题。

　　新京报：假如出台《反家庭暴力法》，能解决实际问题吗？

　　蒋月娥：一个法律最重要的意义是它的威严性，法律首先对人们的行为规范是一种约束，这是一个很重要的前提。很多人认为，我打孩子没犯法，哪个法说我违法了？立法的意义所在，就是立法不能是等事情发生了再去解决，再去教育、再去惩治，而是要先立法，让人们在实施一种行为的时候考虑到有这个法律的约束。

　　新京报：从近两年的新闻报道看，类似的家庭暴力现象并不鲜见，但是似乎没有特别有效的办法。要想维护他们的权益，面临哪些难题？

　　蒋月娥：针对家庭暴力，妇联开通了12338维权热线，全国包括县级以上都开通了，开通了之后有便捷的投诉这样一个渠道。效果还是很好的，但这个热线里面关于儿童的很少，因为儿童本身来投诉的很少，我听说他们青少年维权中心的热线也是，真正儿童自己来投诉的不多。

　　这也说明，我们需要用儿童的视角去看问题。其实现在很多问题都是大人在看，大人在说，应该多听听孩子怎么看。那么在这里面，就需要有一种引导，即孩子们自我保护的意识，需要在教育思想里有一种体现，从小怎么去培养的问题。现在的情况是，孩子自我的成长，自我的意识还不是很强，孩子依赖家长依赖学校，而家长也依赖学校，但很少看到父母在孩子的教育中的重要作用，很多人容易忽视父母不同角色的重要作用。

　　包括新闻报道提到的那些性侵案，关于性教育我们不是没有，但是远远不够，还要加强。特别是女孩子的特殊保护要及早告诉她们。有父母说教孩子“不要和陌生人说话”，这个不是全面的教育，难道仅仅是陌生人会侵犯你吗？熟人里面发生的问题也很多啊。所以，最好要编写一些适合孩子看的性教育知识，进入到课堂里面，而且要尽早。

　　新京报：据说你们在呼吁废除嫖宿幼女罪？

　　蒋月娥：是的。其实我们从2010年开始每年都提，但是没有回应。原因之一，是因为刑法界有声音认为妇联的提法不对。不少人认为，嫖宿的一般是妇女，嫖宿幼女被列入刑法已经是加重了。但在国际上，是儿童优先原则，用儿童视角审视，就会发现嫖宿幼女罪里儿童的价值是放在第二位的。不但伤害儿童，还嫖宿儿童，贬低了女童的尊严。

　　有人认为，只要比嫖宿一般妇女处罚重就行了。这是妇联所不同意的，嫖宿幼女罪目前的最高量刑是15年，我们认为最高量刑就应该比照强奸罪，应该是死刑。

　　目前我们的提案，从民法的角度是完善监护制度，从刑法角度是取消嫖宿幼女罪，目前我们还在完善提议案，然后再提交给相关的立法机构。

　　国外规定儿童权益“强制报告”义务

　　香港类似民政局下面一个儿童福利局，儿童福利局替儿童去申请，美国有一个专门的儿童福利署，他们有这样的机构，而我们没有这样的机构，别人很难去替儿童维护他的权益。

　　新京报：那么，你觉得产生这些问题的主要原因是什么？

　　蒋月娥：主要原因是我国法律没有规定相关人员发现未成年人遭受家庭暴力时的报告义务，导致未成年人遭受家庭暴力的案件很难被发现。而立法也没有明确规定对因为家庭问题而需要庇护的未成年人承担临时监护的主体以及机构，实践中也缺乏对这类未成年人提供临时监护的机构。

　　同时，《未成年人保护法》规定父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益，经教育不改，人民法院可以根据有关人员或者单位的申请，撤销其监护人资格，另行指定监护人。但立法没有对有关单位和人员作出具体规定，未成年人本身又没有能力提起申请，导致案件进入不到司法程序；除了造成重伤、死亡后果的案件外，虐待案件属于自诉案件，但是受虐未成年人没有能力告诉，又没有其他亲属帮助告诉时，施虐监护人得不到应有的惩罚。

　　新京报：国外有哪些可资借鉴的办法？

　　蒋月娥：其实，美国和英国等国家的做法为我们提供了借鉴。美国和英国规定了强制报告义务，即要求外科医生、护士及其他健康服务人员，老师、学校的法律顾问、学校的行政人员和其他教育工作者，从事儿童看护的个人或组织，行政执法人员等这些与儿童服务有关的人员发现儿童受到虐待时，应当及时向儿童福利局或者儿童福利部报告。

　　作为专门处理儿童虐待问题的政府机构，美国的儿童福利局和英国的儿童服务部会有专门人员接听咨询，发现儿童需要紧急庇护或者需要对家庭干预时，会及时干预，将受到严重伤害的儿童带离家庭，通过寄养或者机构内安置等方式予以庇护。同时，儿童福利局或者儿童服务部会对案件予以调查，认为需要撤销监护人资格时，会直接向法院提起撤销监护人资格的诉讼。

　　新京报：听说“人身保护令”是“反家庭暴力法”里面的亮点？

　　蒋月娥：“人身保护令”主要是针对妇女的，也有针对老人的。目前有十几个地方法院在试点。甚至有的县发出了第一份人身保护令，效果非常好，而且我们有过专门的调研，“人身保护令”发出去后百分之九十多没有再反复。“人身保护令”之所以主要针对妇女，是因为《婚姻法》里，家庭暴力是作为损害赔偿的一个过错依据，在没有《反家庭暴力法》的情况下，“人身保护令”的法律依据就是《婚姻法》。

　　新京报：这个有针对儿童保护的方面吗？

　　蒋月娥：儿童保护没有前置的法律，没有能够发出“人身保护令”的法律授权和依据。为什么我们一定要明确国家的监护责任，我们国家目前的监护责任是侵权监护，包括儿童虐待罪，提起诉讼，必须是监护人提起，但假如是监护人虐待儿童，谁来代表呢？法律上目前没有人来代表儿童。

　　国际上研究的是国家监护，国家制定一个部门，香港类似民政局下面一个儿童福利局，儿童福利局替儿童去申请，美国有一个专门的儿童福利署，他们有这样的机构，而我们没有这样的机构，别人很难去替儿童维护他的权益，尤其当儿童的监护人不代表他的意愿时。目前这方面的法律是个缺失，应该去完善。

　　新京报：从你的观点来看，你更注重的是预防？

　　蒋月娥：是的。我们一定要把我们的工作前置，你要预防，要倡导，要提前做，不能发生了问题再想怎么做。在预防机制还没形成的情况下，事情发生了，还是要从源头上来找问题，是立法的问题还是机制的问题等。问题怎么会发生的？解决问题的关键是什么？是否有长效的解决办法？

　　新京报：那么，针对“国家监护机制”，你们有相关的提案？

　　蒋月娥：是的。国家监护机制，我们希望相关法律，如未成年人保护法、民法、反家庭暴力法，都能有所涉及，毕竟一个法律不可能把所有的情形都规定得很明确，但不同的法律里面应该有所涉及，这个应该作为一个制度设计。

　　□新京报时事访谈员 兰燕飞

　　■ 建议

　　建立“国家监护机制”的若干建议

　　借鉴其他国家先进做法，为保护未成年人免受家庭暴力或遭到伤害后更好，提出以下建议：

　　1、建议修改《刑法》，将虐待未成年人由自诉案件改为公诉案件。公安机关接到报案后，应当主动立案侦查，按照刑事司法程序处理案件，使施暴的父母等监护人承担相应的刑事责任，有效防止监护人对未成年人继续实施的家庭暴力。

　　2、建议国家指定一政府部门，如民政部门，对因遭受家庭暴力需要庇护的未成年人承担临时监护职责。除了《未成年人保护法》明确规定对流浪乞讨等生活无着的未成年人应由民政部门承担临时监护责任外，建议出台专门法规政策，明确提出国家临时监护制度，将所有无法获得家庭有效照料而需要临时照顾的未成年人列为国家临时监护的对象，由民政部门承担临时监护职责，将未成年人安置在庇护场所，根据寄养等规定，提供安置、照顾等服务。

　　3、建议人大出台《未成年人保护法》立法解释，或国务院通过出台行政法规，设立与进入临时监护程序相配套的投诉制度和报告义务。规定村民委员会、居民委员会、教师、医护人员、妇联、共青团等部门发现未成年人遭受家庭暴力时，具有向公安部门或者民政部门举报的义务。在公安部门以及民政部门已有的110报警或其他公共服务热线中增加未成年人遭受家庭暴力的投诉处理服务。

　　4、建议人大出台《未成年人保护法》立法解释，或国务院通过出台行政法规，明确规定支持未成年人提起撤销监护人资格诉讼的主体以及顺序。将民政部门作为向法院申请撤销监护人资格以及提起民事诉讼的第一责任主体，同时规定妇联以及团委等其他部门和单位也可以成为帮助未成年人提起申请的主体。如果第一责任主体没有支持未成年人提起申请，妇联、团委组织等其他单位和未成年人亲属等个人应当支持未成年人提起诉讼。

　　——摘自《关于健全家庭暴力受害儿童保护制度的建议》