博弈环保法

　　6月29日，环保法草案二审稿未提请人大常委会表决。有接近法工委的人士对媒体表示，草案还将继续审议。

　　去年的一审稿，几乎被负面评价淹没。尽管二审稿因严格限制公益诉讼的主体，被斥“倒退”。但它并不乏亮点：政府负责、公众参与等，都是新增内容。

　　这与高层对环境问题的日益重视不无关系。

　　去年的十八大报告，首提生态文明建设。习近平总书记在不同场合强调，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，再也不能简单地以GDP来论英雄等。

　　此次人大常委会会议闭幕时，全国人大常委会委员长张德江要求，要下工夫把环保法修改好完善好。

　　相比历经八审才通过的物权法，专家认为，环保法有“三审过的希望”。媒体报道，有消息称，环保法草案二审稿近日将在网上公开。通常，一审稿之后的后续草案无需再公开征求意见。新京报记者 金煜

　　6月27日，环保法二审草案进行分组讨论，不少人拿到草案的第一感觉是“眼前一亮”。去年一审草案内容太过温和，遭到批评。环保部甚至罕见地对此公开了34条意见。其中约有20条意见，被写进新版草案。

　　“稿子比一审有进步。”一环保系统官员说，十八大提出生态文明建设，现在是修法甚至大修的最好时候。

　　关键词 公众参与 

　　“雾霾带来”信息公开

　　“去了又回”：涉及公众参与的条款在环保部初稿中有体现，一审草案将其删去。二审稿重新加入，并有了更丰富的内容

　　和一审相比，新版草案最大亮点是，新增一个章节：环境信息公开和公众参与。

　　“过去想都不敢想，甚至会说涉及国家机密。现在有整一章专门讲信息公开，这个进步太大了。”全国工商联环境商会秘书长、原人大环资委副主任骆建华说。

　　比如PM2.5，在2011年之前，是一个敏感词。有人曾以公民身份申请公开PM2.5数据。但被环保部门拒绝。理由是，数据仅供研究使用。

　　环保法，1979年试行，1989年正式诞生。此后的24年里，环保工作和经济发展极其不平衡，要不要修法，成为长期争论话题。

　　2011年，环保法正式进入修法计划。环保部提交了修法初稿。

　　2012年8月，全国人大公示的一审草案中，不少条款消失了。涉及公众参与的内容，“如按日计罚”、“公益诉讼”等被删去。和“信息公开”相关的条款，只保留了一条。

　　环保法一审草案，最终征集到1万多条意见，反对和批评声占了绝大多数。“看不到有多少新意。”

　　不少学者认为，好不容易争取来修《环保法》的机会，“小修小补”等于浪费了。

　　一审草案公布2个月后，环保部公开了意见函。针对草案47条条款，提出四大主要意见和34条具体建议。

　　今年6月，环保法新草案二审。此前被删除的一些条款又“回来了”，还特别加入了“公众参与”的内容，单独成章。

　　“估计雾霾‘帮了大忙’了。”骆建华笑言。年初，十来个省份人口密集地，出现雾霾，涉及了每个人的利益。

　　业内人士分析，二审稿的进步和大环境有关。去年十八大报告首次提出了生态文明建设。雾霾则让大家认识到，环保问题成为影响民生的大问题。

　　关键词 环评风暴

　　“可不刮”到“必须刮”

　　“首次增加”：总量控制制度从单项法进入环保法，区域限批制度首次进入环保法

　　环保法二审草案的另一亮点是，纳入了总量控制制度。区域限批亦被纳入环保法草案。

　　上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦，对总量控制和行政限批作出解释：“国家对各省份污染物排放总量进行分配，给个上限。如果地方大量建新项目，老的污染源又控制不严，超过了国家限度，环保部门就可采取区域限批，老污染先治理了再上新项目。”

　　“区域限批原来只是行政机关的行政权力，有自由裁量权。‘环评风暴’可以刮也可以不刮，当地环保部门可以自己决定。”王曦参与了此次修法的前期调研，“写入环保法后，如果环保部门不做，承担法律责任。”

　　2005年，当时的国家环保总局叫停了不少未经环保审批的违法开工项目，共涉及30家大型企业。2007年，环保总局首次采用“区域限批”、“行业限批”等“连坐”惩罚制度。这些严厉的行政措施，后来被称为“环评风暴”。

　　污染物排放总量控制指标的制度，由日本提出，流行于欧洲。上世纪90年代，中国水污染严重，为“救急”，立法机关试图将总量控制写入单项法——水污染防治法。

　　参与立法的骆建华回忆，当时总量控制制度曾被某领导以“限制生产，阻碍经济发展”的理由全部删掉。好在通过各方努力，最终保留了下来。

　　总量控制制度在实践中已有成熟操作，多年的模式是环保部负责指标。

　　但去年的环保法一审稿规定，由发改委来制定指标。环保部对此还建议：按照历史和现实，改为“由环保部提出”。

　　最终，今年的二审稿，将总量控制指标的下达者由发改委改成了国务院，平衡了各部门之间的分歧。

　　关键词 公民环境权

　　30年呼吁仍未实现

　　“删了没回”：环保部初稿提到“国家保护公众享受良好环境权利”，但一审、二审草案均没有涉及

　　二审草案，涉及监督政府的内容部分回归。比如，环保纳入经济和社会发展规划，国家建立跨区域的协调机制，对官员实行目标责任制和考核评价制度等。

　　“二审超越了部门分歧，强调政府的责任和监督。”社科院法学所教授常纪文说。但以王曦为代表的专家，希望本次环保法修改能更为大胆，甚至可将政府的科学民主决策单独成章。

　　还有一些内容，在环保部提交的环保法初稿和建议中出现过，但一审稿二审稿都没有它们的身影。比如，“国家保护公众享受良好环境权利”的相关条款。

　　69岁的蔡守秋，则为“公众环境权”呼喊30年。1983年环保法首次修改工作启动，参与修法的他就坚持将“公民环境权”写入环保法。

　　最终，1989年出台的法律只保留了环境保护义务：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”

　　至今，仅学术界就对环境权入不入法，存在很大分歧。

　　“如果没有很好的制度建设，环境权写得再好也只是空洞的口号。”王曦曾提出对环境权冷思考。

　　骆建华从法律操作层面出发：环境权更应在宪法、而不是环保法中确立。

　　以武汉大学法学院教授蔡守秋为代表的一派则认为，环境是种公共产品，规定了环境权之后，公民进行维权“才有底气”。“像雾霾，造成这么大的损害。规定环境权后，可通过公益诉讼来解决。”蔡守秋说。

　　现在的二审稿，仅规定环保联合会可提起公益诉讼。“如果规定了公民环境权，别说环保组织，公民都有权进行公益诉讼。”

　　蔡守秋同意王曦等关于环保法应对政府进行约束的看法。“强调公民的环境权益，实际上是强调政府的义务，政府应该保护公众的权益，这等于是把公权力关进笼子里，用权利制约权力”。

　　据悉，2005年时的人大立法机关有主要领导提出应该将环境权入法。去年，在人类环境会议40周年之际，温家宝总理在斯德哥尔摩的讲话中指出，要“保障人人享有平等的环境权利”。

　　此次草案审议过程，环境权较少被提及，可以预见，短时间内公民环境权写入环保法的可能性不大。

　　目前，环保法草案仅为“修正案”。如果一个法律中，只有若干条进行修改，其为“修正”，如果改动比较大，则为“修订”或“修改”。

　　据《南方周末》报道，全国人大民族委员会副主任委员吴仕民在常委会上说：“考虑到环保的重要性，建议这部法是修订而不是修正，做大修而不是小修。这部法一定要有前瞻性。”

　　三十四载环保法

　　至今，环保法共经历了立法、第一次修法、第二次修法三大阶段。

　　立法阶段(1972-1979)

　　上世纪70年代，“有人认为环境问题不是很严重，立法可以靠后些。当时的国家领导人主张一定要早点制定：环境法有比没有好。” ——人大环境资源法研究所所长周珂

　　立与不立的分歧

　　1972年 河北怀来县、北京大兴县许多民众因食用官厅水库的鱼后出现恶心、呕吐等症状。调查结果表明，水质恶化因水库上游被工业废水污染，“它揭开了我国环境问题的盖子”。

　　1972年 我国参加斯德哥尔摩举行的人类环境会议。

　　1973年 第一次全国环境保护会议，《关于保护和改善环境的若干规定》出台。

　　1974年 国务院环境保护办成立。

　　1977年 环保法立法工作开始。

　　1979年 环保法以“试行”方式通过。当时世界各国进行综合性环境立法的都不是特别多，这部环保法具有一定超前性。

　　第一次修法(1983-1989)

　　“1989年修法的时候，争论多了起来。经济部门怕法律严了限制经济发展，环保部门则担心有的东西管不住，对生态会造成严重破坏。” ——社科院法学所的马骧聪

　　严与宽的分歧

　　1982年 环保办撤销，并入城乡建设环保部。

　　1983年 环保法（试行）第一次修改工作开始。

　　1988年 国务院直属的国家环境保护局成立。

　　1989年 修改完成，环保法开始正式实施。

　　第二次修法(2008-至今)

　　不少专家认为，《环保法》需大改。但有观点认为，大改难度大，小改可早见成效。“本质是弄个政绩工程。” ——环保部原总工程师、现环境科学学会副理事长杨朝飞

　　修不修的分歧

　　1998年 国家环境保护局升格为国家环境保护总局。

　　2002年 人大代表开始提交修改环保法的议案。

　　2002年之后 出现一种声音：环保法没有必要再存在、修改，可通过完善单项法解决问题。

　　2006年之后 保留、修改《环保法》的观点成主流。怎么修上则有很大争论。

　　2008年 国家环境保护总局升格为环保部。学术界开始展开环保法修改调研工作。

　　2011年 环保法正式进入当年修法计划。

　　2012年 环保法进行第一次审议。

　　2013年 环保法第二次审议。到底是大修还是小修，至今存在分歧。

　　方向是对的，步子还可以再大一点 ——有专家评价环保法二审稿

　　我国目前30多部和环保有关的单项法，以约束企业为主，但对政府的约束相对薄弱。环保法作为一部基本法，对政府的约束力自然不一样。通过环保法的修改，加强对政府行为的监督，更有利于环保事业的开展。 ——上海交大法学院王曦谈修法意义

　　当环保法明确了公民环境权，民众才有维护自己权利的动力。从1989年版的环保法开始，光讲公民义务，不讲公民权利，才造成环境保护不好。 ——武大法学院教授、69岁的蔡守秋认为，法律中，义务和权利两概念缺一不可。环保法修改方向应向公民权利靠拢

　　制图信息/新京报记者 金煜

　　新京报制图/师春雷