张茉楠：“土地财政”转型是改革突破口

　　解决“土地财政”问题应推动财政分权改革。必须实现财源结构的合理化和实现财政分配的结构合理化，预防地方政府对“土地财政”的依赖。必须要扩大税基，建立以物业税为主体税种，以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系，培育出真正的“公共财政”和“民生财政”。

　　张茉楠 新京报2013“中国青年经济学人”入选学者。1976年出生，管理科学与工程博士，经济学博士后。国家信息中心副研究员，中国国际问题研究基金会研究员，北京师范大学中国社会管理研究院兼职教授。

　　近几年先后独立承担，并参与国家社会科学基金、自然科学基金、博士后基金、国务院研究室、国家发改委、财政部、商务部、科技部等课题近三十项。

　　“土地财政”是中国当前财政与金融风险的交互点，也是中国经济体制问题的核心矛盾，因此，推动“土地财政”转型不仅抓住了财政金融风险的“牛鼻子”，也将成为中国新一轮经济改革的突破口。

　　数据显示，2012年，地方政府获取2.7万亿的土地出让金收入，相当于地方财政的47%，2003-2012年十年间，土地出让金贡献相当于地方财政52%的收入，2010年最高达到72%。在土地稀缺的中国，通过粗放的土地扩张，以及相应生成的庞大债务，地方政府得以维持高速增长的基础设施投资，但同时也患上了严重的土地财政依赖症。

　　“土地财政依赖”模式不可持续

　　近两年越来越多的事实表明，中国的“土地财政依赖”模式已经难以持续，“土地财政”转型面临重要拐点。首先，地方政府的债务风险不断攀升。国家审计署审计结果显示，截至2012年年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增长12.94%。

　　其次，地方政府未来偿债收入来源更加吃紧。一方面，近年来由于不断攀升的拆迁成本，地方政府土地的净收益已经明显减少，已难以覆盖债务本息。2012年地方政府土地出让获得2.7万亿元，但因国有土地出让所支付的金额却高达2.8万亿元，其中征地拆迁补偿以及补助征地农民金额接近2万亿元。

　　另一方面，可供出售土地持续减少。全国住房用地供应计划显示，2013年计划供应15.08万公顷，已经连续两年减少（2011年为21.8万公顷，2012年为15.93万公顷），其中一线城市和部分热点城市的土地供求矛盾较为突出，二、三线城市的土地供应也将趋紧。在这种情况下，地方政府为了短期维持债务的偿还，就必须放任房地产泡沫的延续，这无疑也是非常危险的。

　　分权式改革是核心

　　解决“土地财政”问题既需要“治标”也需要“治本”。下一步决策者应推动财政分权改革。所谓财政分权(fiscal decentralization)是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构，并且进一步建立全口径财政预算，由各级人大审批（而非仅仅备案）包括一般财政预算、政府性基金预算、完整的国有企业资本经营预算在内的公共预算。

　　首先，必须实现财源结构的合理化和实现财政分配的结构合理化，才能保证财政收支平衡，预防地方政府对“土地财政”的依赖。其次，必须要扩大税基，建立独立稳定的地方税体系。当前，提高我国房产税总收入的一个重要前提，就是要尽量拓宽我国房产税的税基，确立明确的征税依据和灵活的征税体制。这种拓宽并不是盲目加重房产税的征税负担，而是在具体开发征税对象能力的基础上做出逐步调整。一是短期内完善以营业税为主体税种的地方税体系；二是建立以物业税为主体税种，以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系。如果能够通过推动分税制改革实现新一轮的“放权让利”，不仅给地方政府开辟了新的财源，还能培育出真正的“公共财政”和“民生财政”。

　　土地所有权改革是入口

　　土地相关的制度供给与制度目标的矛盾是土地财政产生的内在原因，因此需要从土地所有权制度入手。

　　首先，逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营，政府退出土地经营而做好土地微观规划管制与土地市场的宏观调控。其次，规划区内经营性国有土地由国有土地资产管理公司经营管理，公益用地由政府按照市场价格进行征购。再次，集体土地在规划许可的情况下可以直接入市分享农地增值收益。由于打破了地方政府的土地垄断供给，有助于稳定地价和房价，使土地和房地产市场回到良性发展的轨道上来。

　　构建土地受让金管理和储备制度，编制地方政府资产负债表。土地出让金收入经法定程序，可由土地储备机构、地方财政局、税务局及资产经营公司设置财政专户，保证收入及时纳入管理和储备机制内，其他部门不得私设账户。对地方政府的土地受让，全国人大以及审计署必须发挥监督和审计的作用，加大审查和执法力度。编制地方政府资产负债表，提高地方预算透明度。

　　建立透明的城镇化融资体制

　　近期，经国务院批准，今年地方政府自行发债试点从原来的四省市扩大至六省市，在上海、浙江、广东、深圳之外，新增江苏、山东两省，这是中国金融体制改革道路上的重要转折点。但如果地方的偿债资金来源仍继续建立在“土地财政”上，风险显然没有消弭。许多发达国家地方政府是可以自行发债的，偿债资金的来源就是地方政府自行开征的地方税收，这是发达国家和市场经济成熟市场的大方向。

　　因此，未来国家应允许合格的地方政府在市场上公开发市政债，并逐步建立一个透明化的、以市政债为基础的、有利于强化地方债务约束的政府城镇化融资体制，真正为“土地财政”寻找改革和转型出路。

　　□张茉楠（国家信息中心副研究员）

　　□本版稿件统筹 新京报记者 沈玮青 插图 师春雷