范剑勇：日韩土地流转
经验对我国有借鉴意义

　　日韩两国人多地少的国情与中国相近，其土地流转的经验对我国具有借鉴意义。与日韩当年推进土地流转的情形不同，我国服务业吸纳就业能力弱、制造业产业结构低端化、农业规模化经营矛盾相对较小，以及农民强烈依赖于土地作为其社会保障，尚未达到需要快速推进土地流转的发展时点。

　　在快速城镇化过程中，土地流转可能引发的收入分配格局变化及其对经济持续增长的潜在影响需引起格外重视。陷入“中等收入陷阱”的拉美国家和马来西亚，以及成功跨越“中等收入陷阱”的日本和韩国拥有两种不同的土地分配格局，其中日韩两国人多地少的国情与中国相近，其土地流转的经验对我国具有借鉴意义。

　　两种土地分配格局

　　巴西、阿根廷和乌拉圭等国在殖民地时期产生的大地产制度在独立后仍被保留。马来西亚在联邦政府成立前，外国垄断资本集团占有大量土地，独立后，贵族、大地主和大官僚资本家取代外国资本，农民依然失地、缺地。土地高度集中推动工业化快速发展过程中收入分配差距迅速扩大，当占大多数的农民无法提高收入水平时，其经济发展的基础不足、后劲不足，进而陷入中等收入陷阱。

　　日韩在二战后均进行了土地改革，其初始的宗旨是防止土地再次集中于少数人手中，实现平均分配土地。主要手段是通过政府强制低价回收土地，低价分配给无地或少地农户。相对平均的土地分配保持了农业稳定发展，促进整个社会的稳定。

　　从土地禀赋与分配格局上看，我国与日韩接近。改革开放初期中国的土地分配状况相对平均，家庭联产承包责任制对农村土地使用权归属的确认，使农民的生活与工作以土地作为保障，农业平稳发展，并为工业化创造稳定的农产品供给和社会环境。

　　土地流转是规模化经营的客观要求

　　相对平均的土地分配格局虽能有力保障工业化初期的经济快速发展，但通过土地流转适度调整土地分配格局、推动农业规模化经营是保持经济持续发展的客观要求。

　　在工业化中后期，日韩两国过于平均的土地分配状况逐渐成为阻碍农业现代化发展的重要因素。理论上，城镇化的快速推进和农业人口的快速转移可腾出更多的农地进行规模化经营。为实现规模化经营，日本1961年颁布《农业基本法》，放宽对农地占有面积的限制，鼓励农地适当集中；1962年修改《农地法》，提高农户拥有土地面积的上限，设立农业生产法人制度；1970年再次大幅修改《农地法》，取消对购地或租地的最高面积限制，完全放宽土地流转管制。韩国自七十年代初对农地占有和转让的相关法律法规进行调整，在土地难以集中的地区通过政府资金扶持和组建农业法人机构，推动农业规模经营。1994年韩国制定新的《农地基本法》，进一步放宽土地买卖和租赁限制，鼓励农户拥有更大面积的土地，同时允许设立100公顷土地面积上限的农业法人机构。

　　日韩调整土地管理制度的经验表明，对于人多地少和土地分配平均的国家，土地流转是实现农业规模化经营的客观要求。

　　多因素约束快速推进土地流转

　　2010年，中国人均国民收入超4000美元，与日韩当时相似，但在产业结构和城镇化水平方面存在重要差别。

　　从产业结构看，1975年日本服务业份额为56%；1989年韩国服务业份额为49%。而2011年中国服务业份额为43.3%。我国服务业就业吸纳能力较低。日本70年代服务业就业人数占比为50%左右，韩国1989年为45.3%，中国在2010年仅为34.6%。服务业发展滞后在短期内限制了我国农村劳动力转移的空间。

　　从城镇化水平看，1975年日本城镇化率为75.7%，韩国1989年城镇化率为72%。2012年，中国城镇化率仅为52%。日韩当年务农人口比例显著低于中国，其粮食供给压力远高于中国，迫使政府采取措施推动农业现代化，提高农业户均产量和农民收入水平。中国存在严格的户籍制度，农民工在城镇享受的基本公共物品受限制，且工资收入不足以在城镇定居下来。因此，中国发展农业现代化、规模化的压力小于当年日韩两国。

　　此外，中国存在两个基本现实约束土地流转快速推进。一是制造业产业结构低端化决定大部分非农从业人员的工资不能维持在较高水平。二是农村家庭中的年轻一代在外打工收入与年长一代在家务农收入各占一半。因此，农民若现阶段过早失去土地，将难以维持农村稳定所需的收入水平，后续生活与工作将面临极大风险。

　　现阶段中国显著不同于日韩当年推进土地流转的情形，考虑到服务业吸纳就业能力弱、制造业产业结构低端化、农业规模化经营矛盾相对较小，以及农民强烈依赖于土地作为其社会保障等，中国尚未达到需快速推进土地流转的发展时点，现阶段发展重点应转向完善土地市场和调整土地管理制度。

　　征地制度改革困局不在于补偿多少

　　目前中国稳妥的做法应是创造有效的约束机制保障农民的土地权益、防范土地过度集中。土地管理制度调整需注意两点：

　　第一，征地制度改革不应以简单提高失地农民补偿水平为目标。征地制度改革的困局在于地方政府对于土地的饥渴无法长期满足，其背后是建设型政府职能未能转变。地方政府将GDP和财政收入增长作为优先目标，而非当地居民的福利需求。现行土地管理制度正好为其提供了操作空间。因此，征地制度改革须与户籍制度改革、行政管理体制改革相配合，促使地方政府职能转变，唯有如此才能从根本上破解征地困局并改变地方政府的倒地财政。

　　第二，土地流转须与土地市场完善、公共物品均等化、城镇就业机会增加协调同步推进。土地市场完善体现在两方面：一是供需双方的谈判实力相对平等，目前急需改变的是地方政府低价强征农民土地；其二是土地属性明确界定，农地交易只能用于农业用途，工商用地交易只能用于工商用途。相应措施应包括：建立保护农户利益的制度框架，防范“资本下乡”吞并土地带来的隐患；土地用途严格限定，农地转用须审批，并合理分配土地增值收益。

　　□范剑勇（复旦大学经济学院教授）

　　范剑勇 新京报2013“中国青年经济学人”入选学者，复旦大学经济学院教授、博士生导师，现任复旦大学产业与区域经济研究中心主任。出生于1971年，主要研究方向为新经济地理学、区域经济学与产业经济学，主持国家级课题多项，2011年度国家社科基金重大项目首席专家，曾被评为教育部“新世纪优秀人才”。

　　□本版稿件统筹 新京报记者 杨万国 插图 师春雷