今天该如何反“官僚主义”

　　当前，党的群众路线教育实践活动正在全国展开，主要任务聚焦到作风建设上，集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”问题。今天的语境下，何谓“官僚主义”，反“官僚主义”主要指反什么？

　　新京报专访知名政治学者，中国人民大学国际关系学院教授任剑涛。

　　定性 社会心理反感“官僚主义”

　　必须把反对体制化和反对思想工作作风的官僚主义结合起来，满足社会心理的期待，提高治理绩效。

　　新京报：在今天的反“官僚主义”的语境下，“官僚”指什么？

　　任剑涛：“官僚”是人类历史上悠久的社会政治现象。人类文明社会以来，尤其是建立稳定的政治统治以来，“官僚”就已经出现了。而官僚制度是人类集群生活中一种不得已的制度安排，也是人类逃不出的怪圈，这种制度只能去完善它，解决它的弊端，不可能去消除。

　　新京报：为什么？

　　任剑涛：因为人类在建立政治社会时必然面临政治管理和行政管理，也就是权威和服从的关系问题，不可能是无政府的自我管理。

　　新京报：那什么是“官僚主义”？

　　任剑涛：所谓的“官僚主义”有四个指向，除了刚才说的历史指向，还有三个指向：

　　一个是政治指向，是指在反对官僚本体结构的基础上所谈论的干群关系，在政治上以反对官僚制度以及作为官僚制度的思想观念、工作作风和体制结构为指向。

　　另一个是行政指向，是指面对体制化的官僚结构，人们谨守自己的体制安排，拒绝在体制之间解决问题的被动工作状态。

　　还有一个是社会指向，是指在干群关系中人们难以容忍的一种思想作风和工作作风。社会指向层面的反对官僚主义，能够赢得社会公众的积极响应，因为它适应了社会心理的需求。

　　新京报：“官僚”和“官僚主义”该如何区分？

　　任剑涛：人们一般将“官僚主义”用来指责不太关心民瘼、高高在上的思想作风与工作作风，而用“官僚”一词来指代一种与民隔绝、孤芳自赏的人格存在。

　　新京报：就当下而言，“官僚主义”都表现在哪里？

　　任剑涛：官僚主义在当下的表现形式多种多样，不一而足。大约有三种类型：一是权力观念上表现出来的官僚主义。

　　二是官员集群在运用权力的过程中表现出来的官僚主义作风。这是民众体会最深刻、表现形式最多样、引起不满最直接的官僚主义表现形式。

　　三是官员群体在行为动机与效果的权衡之间，选择拒绝社会公众评价的官僚主义表现形式。

　　新京报：今天所说的反“官僚主义”，主要指反什么？

　　任剑涛：“官僚主义”是一个复杂的问题，关键是在什么条件下去确定你要反对哪种具体的官僚主义。

　　如果仅在政治定位上去反对“官僚主义”，那么有可能会导致“道德乌托邦”的建构，会导致反体制和道德化。

　　如果把“官僚主义”仅仅定位在行政层次上，即便对行政官僚运作的职权有明确规定，行政官僚却可能丧失工作的主动性，这会导致社会事务的处理慢于社会发展的节拍。

　　所以，需要在政治、行政之间做一个界定。在社会心理上这些治理已经或正在脱离公众对官僚集团的工作期望。

　　因此，为了使国家治理有效下达并得到社会认同，就必须把反对体制化和反对思想工作作风的官僚主义结合起来，满足社会心理的期待，提高治理绩效。

　　从某种意义上说，从现实出发定位“官僚主义”，都是因为社会心理对官僚主义的反感，而导致的一种政治结果。

　　动机 基于“政治担忧”与“政治期待”

　　权力授予机制没有根本改变的情况下，官员与民众疏理的结构也就没有改善。

　　新京报：该如何看待“官僚主义”？

　　任剑涛：审视“官僚主义”，有两个不同的视角，一个就是社会政治的视角，一个就是学理分析的视角。

　　社会政治的视角，主要是政治家对“官僚主义”的定位。政治家们对官僚主义的反对，主要是要强调领导集团对于权力有效下达到整个社会，并且得到社会积极响应和认同的一种政治意义，这与他们的政治担忧和政治期待联系在一起。

　　新京报：具体指什么？

　　任剑涛：所谓“政治担忧”就是担忧领导集团脱离社会、高高在上，历史上一切官僚集团和政治实体最后衰败和被推翻命运的一个重要原因，就是因为它的官僚体制和机制不能适应于社会公众需求，因此相对清醒的政党和国家领导人对官僚主义的危害都是高度警惕的。

　　另一方面，这又与他们的政治期望联系在一起，国家领导者基本上都期待自己领导的政党和国家，能够克服此前的所有国家因官僚主义导致的各种社会矛盾，都期望能在思想观念上解决封建或资本主义国家官僚制度所带来的危害。

　　新京报：“学理分析的视角”是什么？

　　任剑涛：对现代官僚主义分析最重要的先知就是马克思·韦伯，他特别强调，现代官僚制度关键在于使每一个掌握国家行政权力的人能够结合自己高低层次、部门差异来定位岗位责任，完成了岗位责任就是脱离官僚作风、使官僚体制能够起到良好治理国家效用的合格行政人员。

　　新京报：这两种视角对今天看待“官僚主义”有何启示？

　　任剑涛：有三点启示。首先，反对官僚主义，要在官僚作风和官僚制度之间达成一个良好的平衡，这是寻求现代行政管理绩效提升的一个杠杆。

　　其次，现代行政人员都有进入制度化规则的行政岗位的必要，但要高度警惕以道德追求来替代岗位要求的不适当选择，这种现象在发展中国家相当普遍。

　　再次，如果要反对官僚体制，官僚主义可能没有了，但可能又打破了政府结构，整个体制化的绩效大为下降，结果可能是体制消解，导致社会的无政府状态，这非常可怕。

　　新京报：从这个角度看，“官僚主义”都是什么原因造成的？

　　任剑涛：追究当下造成官僚主义恶劣局面的原因，必须先行追究它的各种表现形式具有的历史渊源。官僚主义的新老表现形式有很多。之所以区分新老，是要明确官僚主义并不是新问题，不是改革开放才带来的特殊问题。一方面，官僚主义具有深刻的历史源头。

　　另一方面，官僚主义主要还是当下中国的社会政治机制造成的。引起社会普遍不满的官僚主义作派，可以分为改革开放前后两个阶段来追究原因。在改革开放之前，官僚主义主要是由于制度匮乏、机制不当、作风陈旧、权力封闭造成的。

　　新京报：改革开放以来呢？

　　任剑涛：这些问题没有很好解决，历史迈进了改革开放时代，经济建设的急骤步伐，进一步固化了在计划经济时代就已形成的官僚主义作派，同时又出现了因应于市场经济兴起的时势出现的、新的官僚主义弊端：一者，权力授予机制没有根本改变的情况下，官员与民众之间的关系结构也就没有改善，官员高高在上的官僚主义制度弊端因此没有克制。二者，党政决策机制缺乏公开性、公共性和透明性，民众被隔绝在决策机制之外，因此各自的期待与融合，缺乏动力，互不理解与互相轻视更为强化，官僚主义作风无法从根子上纠正。

　　另一方面，在实行市场经济之后，官员的利益诉求不被制度化承诺，诸如高薪养廉、制度反腐的机制还没建立起来，官员的合理合法利益得不到保证，在社会利益蛋糕迅速做大的情况下，不平衡的利益心态便成为一些官员暗地里谋求利益的动力。结果，明里拒斥利益、暗里伺机敛财，成为官僚主义不违法谋利、但不合规求财的行为动力。

　　传统 道德主义+制度主义

　　如果不把反对官僚主义的乌托邦动机落实为一套严厉的官僚制度和法律制度，反官僚主义很难有理想的结果。

　　新京报：“官僚主义”最早的提法源自哪里？

　　任剑涛：“反官僚主义”换个说法，其实就是群众路线。群众路线又包含了非常重要的政治期待，那就是中国共产党领导的中国革命要克服绵延千年的封建官僚主义的影响，要把官僚主义算作封建地主阶级和官僚资产阶级的旧习，所以在革命最艰苦的阶段，比如长征时期，毛泽东就已经把反对官僚主义提高到关系到中国共产党未来发展、前途命运的高度。

　　新京报：作为这一提法的发起人，毛泽东为何要反“官僚主义”？

　　任剑涛：毛泽东反对“官僚主义”，是要划分三个界线。

　　第一，他要划分与封建官僚主义的界线，不再通过传统的科举考试、拉帮结派来领导国家。

　　第二，他要划分与资产阶级官僚主义的界线，资产阶级建立在私有制之上，掌握公权力为私权服务，利欲熏心。

　　第三，他要划分与国民党的界线，反对“三座大山”，确立中国共产党组织结构上的性质，中国共产党必须为中国建立新国家、为人民服务确立起它的崭新组织特点。

　　新京报：毛泽东曾提出《官僚主义的二十种表现》，背景是什么？

　　任剑涛：毛泽东1949年之后日益断定中国共产党之所以能战胜国民党，是因为它比较成功地反对了官僚主义，保证了群众路线，赢得了广大人民的支持，所以1949年之后是毛泽东反对官僚主义的第二个阶段。

　　在革命党获得执政地位以后，毛泽东更强烈地固化了他对革命党成功反对官僚主义的定位，其五六十年代对群众路线和反对官僚主义的强调达到了一个高潮，最明显的就是由毛泽东亲自书写、由周恩来亲自宣讲的《官僚主义的二十种表现》。

　　其中所指直到目前为止，作为中国共产党反对官僚主义的政治文献，写得是最简明扼要、最通俗易懂，但又最系统完整，指责又是最为严厉的，从这篇文献可以看出，毛泽东反对官僚主义已经达到了相当高的政治高度，但我们又不得不遗憾地指出，这还多是从道德主义和动机主义上做功课，没有从体制改革上用力，这也是局限所在。

　　新京报：后来邓小平时代提到的反“官僚主义”与毛泽东时代有什么不同？

　　任剑涛：后来反对“官僚主义”的发展在中共历史上真正进入了第二个阶段，并持续到现在。邓小平反对官僚主义和主张群众路线与毛泽东总体的政治思路都是一致的，他最重要的文献叫《党和国家领导制度的改革》。其中对反官僚主义的分析在具体思路上不同于毛泽东时代，他不单纯地指思想作风上去反对官僚主义，而引申到从制度领域解决这个问题。

　　由毛泽东的反官僚主义，到邓小平的反官僚主义，这是非常重要的进步。这两者之间是相互弥补的，反对官僚主义的思想作风和工作作风需要道德基础，没有道德基础就没有反对官僚主义的动机，但是如果不把反对官僚主义的乌托邦动机落实为一套严厉的官僚制度和法律制度，反官僚主义很难有理想的结果。仅有动机没有制度，不能够实现动机，而仅有制度没有动机，制度无法启动，无法有效运作。

　　新京报：所谓“制度主义的取向”，具体指什么？

　　任剑涛：制度主义的取向，就是从国家政治-行政制度的安排上下手，致力限制官僚主义的体制性生长和作风式呈现。这种制度，一者将权力从高高在上的天台上拉下来，使其与社会积极互动；二者将权力置于一个相互分割与制衡的机制中，使其无法激化公众的不满；三是以公众的满意度作为评价权力的尺度，使权力无法漠视公众的存在。

　　路径 需要解决授权机制的问题

　　民众普遍参与到授权、控权、确权的过程中，就会有效抑制官员的官僚主义冲动。这是一切成熟的现代国家行之有效的克制或消除官僚主义的做法。

　　新京报：今天反“官僚主义”，最大的优势是什么？

　　任剑涛：应该说，领导人与民众对官僚主义的痛恨是非常真诚的，但反对官僚制度具体路线的确定需要有一个实现政治期待的崭新定位。

　　实现反对官僚主义的政治期待需要进一步区分官僚主义，哪些是历史原因导致官僚主义，交付给历史去解决；哪些是体制上的安排，可以使官僚主义在体制上有所克制；哪些行政体制的安排可能会导致谨守岗位制度、不积极有为的官僚作风，需要在行政制度上严密规定；哪些是在社会心理上可以去满足的反对官僚主义的社会期待，哪些社会期待在制度上无法兑现，应理性地告诉公众。

　　反对官僚主义不等于瓦解颠覆官僚制度，要使社会心理合理化，这就使得从社会政治角度观察的官僚主义在结构上必须去细分，而不能笼统地定位我们就是要反对官僚主义，否则，这样的反对官僚主义可能是愿望越迫切，效果越失望。

　　新京报：你的建议是？

　　任剑涛：今天重提反对官僚主义，预示着反对官僚主义将要进入第三个阶段，那就是要把道德化的取向和制度化的取向有效综合起来，否则，反对官僚主义的效用就可能是令人担忧的。

　　所以，今天重提官僚主义不仅仅是在历史、政治、行政和社会心理的角度，也需要从社会政治层次的考虑和学理深入分析推动制度的建构来反对官僚主义的工作作风和思想作风，在各个方面形成一种反对官僚主义的系统思维。

　　新京报：怎样做才能消除这些“官僚主义”？

　　任剑涛：改革开放至今三十多年，之所以重提反对官僚主义，就是因为官僚主义的各种新老表现形式，既危害了执政党长期且稳定的执政地位，更引起了全社会的普遍不满。因此，有效限制官僚主义的诸种表现形式，解决民众对官僚主义的严重不满，就成为当下一个重要的政治任务。

　　新京报：具体有哪些路径？

　　任剑涛：从当下处境出发，解决官僚主义危害，主要可以从三个着力点下手。一是从制度上根本解决权力来源或授权机制问题。只要落实了“权为民所赋”，也就从权力来源或授权机制的根源扼制住了官僚主义恶性发展的咽喉。解决“权为民所赋”的问题，不是一个道德宣誓的问题，而是一个制度精细布局的问题。关键的问题，就是要让民众真正参与到政治生活之中，让他们成为选拔官员、监督官员、评价官员、升降官员的政治主体，从而让官员对民众形成敬畏之心。这是尝试克制或消除官僚主义的基本功。这个基本功练不成，克制或消除官僚主义就很困难。

　　二是要从权力运行的全过程入手，建立控制权力运行的社会机制。“心为民所系、权为民所用、利为民所谋”，是解决权力运行不为官员而为民众的三个支点。但落实这三个目标，也不能只是在道德方面吁求官员的善性良心，而必须在制度建设上下大工夫。

　　“心为民所系”，不是官员偶发性地对民有所善待，而是由于官员深刻意识到民不授权、官无所托的常态性心理；“权为民所用”，不是官员“达则兼济天下”的为民谋利，这种顺带性的为民用权，不可能长久维持。只有在官员知道权力拥有者是民众而不是自己的情况下，他才会形成为民执政的稳定心理；“利为民所谋”，不是官员机会主义的为民赐利，而是因为官员不为民谋利，就会失去为官资格，他就不得不谨小慎微，围绕民众利益作为。

　　三是要用民众的社会政治广泛参与，来限制官员主观妄为甚至胡作非为。一般而言，官员不是坏人，他们不会一味败坏权力。但是，当官员长期处于不受监督、可以随心所欲施展权谋技巧时，他们就会逐渐养成一种脱离民众、挥洒自如的权力嚣张习性。

　　因此，民众普遍参与到授权、控权、确权的过程中，就会有效抑制官员的官僚主义冲动。这是一切成熟的现代国家行之有效的克制或消除官僚主义的做法，值得认真借鉴。

　　□新京报时事访谈员 高明勇 实习生 汤澄

　　■ 链接

　　毛泽东论

　　“官僚主义的表现”

　　第一种，脱离领导、脱离群众的官僚主义。

　　第二种，强迫命令式的官僚主义。

　　第三种，无头脑的、迷失方向的、事务主义的官僚主义。

　　第四种，老爷式的官僚主义。

　　第五种，不老实的官僚主义。

　　第六种，不负责任的官僚主义。

　　第七种，做官混饭吃的官僚主义。

　　第八种，颟顸无能的官僚主义。

　　第九种，糊涂无用的官僚主义。

　　第十种，懒汉式的官僚主义。

　　第十一种，机关式的官僚主义。

　　第十二种，文牍主义和形式主义的官僚主义。

　　第十三种，特殊化的官僚主义。

　　第十四种，摆官架子的官僚主义。

　　第十五种，自私自利的官僚主义。

　　第十六种，争名夺利的官僚主义。

　　第十七种，闹不团结的官僚主义。

　　第十八种，宗派性的官僚主义。

　　第十九种，蜕化变质的官僚主义。

　　第二十种，走上非常危险道路的官僚主义。

　　——节选自毛泽东《官僚主义的二十种表现》

　　邓小平论

　　“官僚主义的危害”

　　官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。

　　——节选自《党和国家领导制度的改革》（邓小平1980年8月18日在中共中央政治局扩大会议上的讲话）

　　习近平论

　　“官僚主义的解决”

　　我们必须看到，面对世情、国情、党情的深刻变化，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前，党内脱离群众的现象大量存在，集中表现在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”上。我们要对作风之弊、行为之垢来一次大排查、大检修、大扫除。这“四风”是违背我们党的性质和宗旨的，是当前群众深恶痛绝、反映最强烈的问题，也是损害党群干群关系的重要根源。“四风”问题解决好了，党内其他一些问题解决起来也就有了更好条件。教育实践活动要着眼于自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，以“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”为总要求。

　　——节选自习近平2013年6月18日在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话

　　官僚

　　犹官吏。《国语·鲁语下》：“今吾子之教官僚。”后常用为贬义词。如：官僚习气；官僚主义。

　　官吏，旧时官员的通称。《史记·秦始皇本纪》：“[二世]乃阴与赵高谋曰：‘大臣不服，官吏尚强，及诸公子必与我争，为之奈何？’”

　　官僚主义

　　国家工作人员脱离实际，脱离群众，只知发号施令的坏作风。表现为不了解实际情况，不关心群众疾苦，独断专行，压制民主，以至专横跋扈，称王称霸等等；还包括部门林立，机构臃肿，层次繁多，互相扯皮，人浮于事，虚职过多，工作效率低下等现象。

　　——摘自《辞海》