上海“自贸区”：又一块新的改革试验田

　　日前，自上海自由贸易区原则获批后，外界关注升温，“自贸区”的概念也随之进入公众视野。

　　上海自由贸易区，正在被誉为新一轮改革开放突破的支点。以开放推动改革，确实是我国三十多年改革转型有明显突破的一个成功经验。

　　在全球化的大趋势下，世界各国的自由贸易区业经积累丰富的成功经验，而在我国过往的改革探索中，多地亦不乏自由贸易区的艰辛探索。站在纵向的时间轴和横向的空间轴，方能更全貌地把握上海自由贸易区建设的前景，从而对转型与改革的艰巨性有更理性的认识，由此奠定积极但务实的方案。

　　融入全球化的重要途径

　　各地自由贸易区具体管理上可能有所不同，但有一些共通之处：管理和法制保障健全完备，管理机构权威性强，重视优惠政策，并各具特色，以及海关监管十分便捷等。

　　上海提出的自由贸易区，并不是双边与多边国家或地区签订的自由贸易协定，而是一国主动开放、单方面实施的一个开放举措。

　　国际海关理事会于1973年签订的《京都公约》指出：“自由区是指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口关税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。在这个区域可进行存储和贸易，也可以进行制造、加工和装配业务活动，货物进入自由区可以不缴纳关税和受配额的限制，并可无限期储存。”这类在一国领土内划出一个区域实行自由贸易政策的做法，其表现形式多种多样，如免税区、保税仓库、自由港、出口加工区、自由过境区、自由关税区、对外贸易区等。

　　自由贸易区中的所谓“自由”，更多意义上是指在特定区域内贸易、物流和关税的自由，核心是通过放松管制，加快货物进出、人员往来、资金流动、信息传递。相对比“境内关内”，这种“境内关外”无疑能够更大限度地减少贸易成本，促进贸易与交流。因此，各国发展实践中，自由贸易区均发挥了重要的作用。

　　根据学者的不完全统计，目前全球已有1200多个自由贸易区，其中15个发达国家设立了425个，占35.4%；67个发展中国家共设立775个，占65.6%。比较典型的，在欧洲，有德国汉堡自由港、比利时安特卫普港、爱尔兰香农自由贸易区；在亚洲，有韩国的仁川、釜山的镇海、光阳等经济自由区、中国台湾的基隆港自由贸易港区、台北港自由贸易港区、台中港自由贸易港区、高雄港自由贸易港区和桃园（航空）自由贸易港区、印尼巴淡自由贸易区、马来西亚柔南经济特区、菲律宾苏比克湾自由港，当然还有最著名的中国香港和新加坡，全岛均是自由贸易区；在拉美，有巴西的马瑙斯自由贸易区、巴拿马的科隆自由贸易区、智利的伊基克自由贸易区；在中东和非洲，阿联酋有14个贸易自由区，其中迪拜杰贝－阿里自由贸易区是最大的自由区，埃及有11个自由区，包括亚历山大、开罗、塞得港等，毛里求斯自由港等。

　　这些自由贸易区在具体管理上可能有所不同，但有五个共同的特点。

　　一是自由贸易区功能定位为综合发展，基本功能是进出口贸易、转口贸易、仓储、商业或工业性简单加工、商品展示及金融、货运等服务贸易功能。

　　二是自由贸易区管理和法制保障健全完备。各国、地区都是先立法后设区,以严密的法律法规保障自由贸易区健康发展。

　　三是自由区的管理机构权威性强。国家和地区都设有专门机构进行管理。自由贸易区区内实行统一管理，效率高，授权上大体相近，都是港区合一。

　　四是重视优惠政策，并各具特色。免征关税，并赋予其他税捐优惠，以鼓励外商前来投资。

　　五是自由区的海关监管十分便捷。海关机构大都比较精简,管理十分便捷，海关监管手续简化，一概免除繁杂的常规手续,对区内企业和货物实行“一线放开，二线管住,区内自由”和“管住卡口,管出不管进”。

　　虽然当前多边合作面临许多阻力，但全球化中的双边自由贸易却进展迅速。而自由贸易区在通过主动开放、促进双边自由贸易方面，无疑将发挥越来越大的作用。

　　从海南到上海的历史探索

　　在海南国际旅游岛的规划中，已经有自由贸易区的一些因素在内，包括购物免税政策。上海的发展水平、产业结构、国际化程度等，均能够提高自由贸易区的成功概率。

　　我国自确定改革始，开放的方向就很明确，积极融入世界经济，在借力世界经济发展同时促进世界经济发展。

　　而自由贸易区的构想，最早可以追溯到海南省。1988年中央决定在海南省建省办特区，一个初衷就是在区位条件、地理位置等与台湾相近的3.4万平方公里的海南岛上实行“大开放”的战略方针。当时的研究者提出，实行海南大开放的根本性措施，就是建立海南特别关税区，再造一个社会主义的香港。

　　其主要建议是，充分利用海南独特的地理条件和优越的资源条件，实行一线放开、二线管住的特别关税制度和世界上通行的自由港经济政策，建立社会主义市场经济体制，大量吸引外来资金，以高投入带动高增长。

　　围绕这个目标，海南在建省办经济特区前后做了大量的准备工作和探索工作，但由于多方面的主客观的原因，海南错失了特别关税区的历史机遇。到海南建省办经济特区20周年之际，不少研究者又提出了自由贸易区的目标，并提出了三个方案：一是以亚洲为背景，建立规范意义的自由贸易区；二是以南海油气资源和平开发和两岸经贸合作为背景，推进海南投资贸易、服务自由化进程，建立类似于自由贸易区的经济区；三是以建立国际旅游岛为重点，推进海南岛国际化进程。

　　最终多方权衡，选择了国际旅游岛的方案。但在国际旅游岛的规划中，已经有自由贸易区的一些因素在内，包括购物免税政策。

　　因此，从这个历史探索看，上海自由贸易区的提出，确实反映了决策者希望推进大开放的步伐，希望通过大开放来推进大改革和大转型，进而实现预期的发展目标。

　　自由贸易区的建设是一个挑战极大、风险也不小的探索。发展水平低，适宜建设自由贸易区——失败带来的损失有限；发展水平高，也适宜建设自由贸易区——失败的成本能够承担。而上海自由贸易区之所以在全国能够率先获批，应属后者。上海的发展水平、产业结构、国际化程度等，均能够提高自由贸易区的成功概率，加上上海的区位优势，也很容易把试点成功的制度推开普及。

　　上海自由贸易区承载的转型重任

　　第一重转型重任是探索我国现有保税区的升级之路，第二重转型重任，也是最重要的重任，是探索我国新阶段经济增长方式的转型之路。

　　上海自由贸易区事实上承担了双重转型重任。

　　第一重转型重任是探索我国现有保税区的升级之路。过去几十年，我国设立了不少国家级的保税区，在大的区域格局上，形成了南有以广州、深圳为主的珠江三角洲区域，中有以上海、宁波为主的长江三角洲区域，北有以天津、大连、青岛为主的渤海湾区域。与世界通行的自由贸易区相比，这些现有的保税区还有比较大的差异。上海建设自由贸易区，就是要在推进现有保税区转型升级上走出一条新路。

　　第二重转型重任，也是最重要的重任，是探索我国新阶段经济增长方式的转型之路。

　　一是构建更加开放的体制机制。国际金融危机反映了全球经济格局的失衡。从现实情况看，要形成新的均衡恐怕还需时日。上海自由贸易需要在失衡的全球经济中闯出一条新的开放路子。

　　同时，构建更加市场化与最小风险化的体制机制。深度融入经济全球化背景下的市场化改革，不可避免地会面临这样那样的挑战与风险，比如在金融高度市场化后国际资本大进大出的问题；开放格局下政府更有效管理与调控经济的问题等。上海自由贸易区需要探索一条既坚定地走市场化的方向，又实现风险最小化的新路子。

　　并且，构建更加有效的行政体制，探索地方政府转型的现实路径。上海自由贸易区建设，最大的挑战并不会是市场的微观主体，他们自有应对之策。最大的挑战是如何推进政府职能转型，尤其是地方政府转型，构建一个更加有效的政府体制。上海能否在地方政府职能转型上走出一条新路，对我国其他地区的发展更有借鉴意义。

　　双重转型重任，决定了上海自由贸易区的建设，既要大胆又要心细，既要激情又要理性，既要探索又要约束。

　　□匡贤明（中国(海南)改革发展研究院经济研究所所长）