市政设施市场化新政打破“玻璃门”

　　8月29日，北京市轨道交通建设管理公司表示，继西段直通园博园之后，地铁14号线东段善各庄站至金台路站将在明年底通车。

　　鲜为人知的是，这条总投资约为329亿元的地铁线路，近半的资金来自于社会投资，是北京市第三条引入社会资本的地铁线路。

　　北京市政基础设施引入社会资本已然迈开大步。7月31日，北京市发改委发布的相关方案显示，北京将在6个市政建设领域共推出试点项目126个，总投资3380亿元，拟引进社会资本1300亿元。

　　“国企民企同等待遇”

　　“以前在污水处理等市政基础设施领域中，本土国企占主导。政策出台后，国企民企同等待遇。”民营企业碧水源相关负责人说。

　　7月31日，在第五届投资北京洽谈会上，北京市发改委发布了《引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案》（以下简称《方案》），部署社会资本进入部分市政基础设施领域。

　　此次试点的6个市政基础设施领域，主要包括轨道交通、城市道路、综合交通枢纽、污水处理、固废处置和镇域供热。

　　北京市发改委委员杨旭辉表示，对于领域和项目的选择以及方案的制定，市发改委已在前期开展了大量的调研，形成了一批政策储备和项目储备，并广泛征求了相关企业、部门、区县、社会组织以及专家的意见。

　　“这6个领域属于条件比较成熟的，不具备条件的没有放进来，我觉得这次还是比较实际的。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥说。金永祥曾两次参与北京市政府组织的市政基础设施引入社会资本的会议，其中包括一次大型的项目推介会。

　　数据显示，今年上半年，北京市完成民间投资895.4亿元，比上年同期增长5.0%；占全社会投资比重31.7%。

　　北京发改委固定资产投资处彭勃表示，北京市民间投资约占全社会投资30%左右，九成左右集中在房地产业、制造业、信息服务业以及商贸流通业等行业，市政基础设施领域仍以政府投资为主，市场化程度相对较低，因此吸引社会投资的空间也较大。

　　他认为，社会资本进入，带来多元化竞争，有利于提升领域发展。

　　“市政基础设施领域市场化建设涉及的方面较多，改革难度较大。也正因如此，通过推进过程中不断地解决问题，总结经验，形成的积累也就更有价值，为更大范围、更大规模地进行市场化改革，鼓励和引导民间投资健康发展打下有利的基础。”彭勃说。

　　他还表示，北京市其他领域，如养老、医疗、文化创意产业、体育、旅游等，吸引民间投资的政策研究也在同步展开，各领域可以相互借鉴，相互促进。

　　“在地铁建设方面，北京地铁4号线是第一条引入社会资本的地铁线路，在这之前都是政府主导投资的。”北京京港地铁有限公司副总经理郑燕萍说。

　　“以前，污水处理这块，大部分是地方性的国企。地方政府将相关资产整合起来建设投资平台。项目一般不给外省市的公司或者外企做，因为是长期建设运营，涉及对地方国企的扶持，所以政府审核时更倾向于本土国企。”北京碧水源科技股份有限公司项目总监陈春生介绍。

　　作为一家民营企业，碧水源此次也拿到了北京市政基础设施有关污水处理的项目。

　　陈春生说，以前在污水处理等市政基础设施领域中，本土国企占主导。北京市的政策出台后，民企更多的参与进来，且国企民企同等待遇，一起参与投标，参与市场竞争。

　　用可行方案打破“玻璃门”、“弹簧门”

　　市发改委相关负责人表示，《方案》对每个领域，都详细设定了市场化建设运营的实施模式、政策条件，以及具体的技术经济指标。

　　除北京外，全国其他省市近年来也出台了一些推动重点领域民间投资的政策。北京市发改委相关负责人表示，今年北京出台的《方案》最大特点是具有很强的操作性，不仅明确了改革的方向和原则，而且提出了具体的、可操作的路径。

　　实际上，近几年，从中央到地方各级政府，对于推动民间投资进入基础设施领域的表态和文件不断公布和下发。

　　2010年到2012年，时任国务院总理的温家宝对于鼓励民间投资密集表态。并于2010年出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的意见》，该意见被称为鼓励和引导民间投资的“新36条”。但这几年民间投资依然进展缓慢，不断遭遇“玻璃门”和“弹簧门”。

　　今年9月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署有效落实引导民间投资激发活力健康发展的措施。会议指出，多设“路标”、少设“路障”，为民间投资参与市场竞争“松绑开路”，坚决打破各种对民间投资制造隐形障碍的“玻璃门”、“弹簧门”。

　　“以前说大门打开了，你进来吧，但是一进来就撞到‘玻璃门’和‘弹簧门’上。北京这次好在手段上解决了这个问题，这次出台的实施方案，很多问题都说清楚了，同意你进来，又有了一个可行的操作方案。”金永祥说。

　　市发改委相关负责人称，《方案》对每个领域，都详细设定了市场化建设运营的实施模式、政策条件，以及具体的技术经济指标。

　　在领域内部，也分类做了细化说明，如增量项目如何操作、存量资源如何盘活；经营性项目、准经营性项目和非经营性项目分别采取什么模式、享受什么政策等。企业参与市场化建设时，行业部门进行管理和服务时，都可照着《方案》来“对号入座”，有利于政策最终落到实处。

　　比如，对于轨道交通领域，《方案》就提出，新建线路，主要采用PPP模式；在建线路，采用“股权融资”或“股权融资+委托运营”模式；已开通线路，可采用融资租赁、资产证券化、股权转让等方式进行盘活。

　　“此次我们进行了分类细化设计，凡是不需要公开竞争和深入谈判确定的内容，凡是反映行业共性规律和基本要求的内容，《方案》中都清晰地摆出来，为社会资本进入提供公开透明、清晰可操作的制度框架。”杨旭辉说。

　　北京市发改委相关负责人说，《方案》有效消除了潜在的“玻璃门”和“弹簧门”。

　　“玻璃门”指的是虽然没有明确的准入限制，但缺乏清晰的路径设计，导致社会投资难以真正进入。上述负责人称，这次《方案》明确了企业参与市政基础设施领域市场化建设运营的具体路径。

　　“弹簧门”是指由于缺少合理的投资回报机制，社会投资人进入后无法获得合理收益，难以经营下去的现象。针对这一问题，《方案》也公布了社会投资人合理投资回报机制。

　　“投资收益约为6%-8%”

　　碧水源参与了北京郊区县污水处理项目的投资、建设和运营。据其测算，投资收益大约为6%-8%。

　　“民营企业是要赚钱的，不赚钱的话是不会进来的。”金永祥说。

　　杨旭辉介绍，此次《方案》通过改革市政基础设施领域投资、建设和运营体制，通过政府投资、财政补贴、价格体系的相互协同，完善企业合理投资回报机制。即可以概括为“减”、“压”、“补”、“增”。

　　《方案》中提出，通过合理的政府投入，企业投资减一部分；通过引入市场竞争机制，推动投资运营公开透明，企业成本压一部分；通过财政运营补助转为购买服务，企业收入补一部分；通过结合行业特性，依法依规配置企业一定土地开发权，以及符合监管要求的广告、商铺、冠名等经营权，企业经营增一部分。此外，结合北京市现有的特许经营项目实践情况，明确了企业投资内部收益率的测算办法。企业投资内部收益率原则上按8%测算。

　　北京碧水源科技股份有限公司参与了北京郊区县污水处理项目的投资、建设和运营。该项目由政府建设管网，社会资本建设水厂。采用BOT的运营模式（建设-经营-转让）。

　　陈春生说，我们基本测算过，肯定会有收益。投资有投资收益，投资收益大约为6%-8%；建设过程中也有一部分收益，建设的收益在10%-30%之间；长期运营项目，还会有运营收益，这对企业还是有吸引力的。

　　“当然，这三个收益不叠加，是三个阶段的业务，每个阶段的业务不同，收益也不同。”陈春生说，这个项目的投资已经进去了，也启动建设了，但还没有进入运营阶段。他测算，参与市政基础设施的收益与公司其他项目的收益大体差不多。

　　据陈春生介绍，在投标的时候，政府相关部门会要求公司自己提供融资收益的测算文件。

　　对于已经运行的北京地铁4号线，市发改委的数据显示，京港公司2011年实现净利润2.4亿元，项目投资效益逐步显现。

　　民营企业看重“细水长流”

　　市政基础设施领域虽然建设周期长、投入大，但建成后可以长时间保持稳定经营，企业收益比较稳定。

　　彭勃表示，从《方案》制定过程中，与民营企业座谈交流，以及从《方案》出台后的社会反响来看，民间资本参与的积极性是比较高的。

　　他说，市政基础设施领域多数是关系民生的项目，不存在产能过剩，即企业不用发愁市场需求；同时，《方案》对各个领域明确了具体模式、关键政策和技术经济指标，给企业提供了一本“明白账”，多数了解此政策的民营企业表示按这本账测算下来，在经济上是有吸引力的；第三，市政基础设施领域虽然建设周期长、投入大，但建成后可以长时间保持稳定经营，如有的项目特许经营期可以达到30年，企业收益比较稳定。

　　“在政策发布会当天，已有多家民营企业与相关领域的行业主管部门签订了战略合作意向书。”彭勃说。

　　陈春生表示，民企参与市政基础设施领域的积极性很高，是因为可以提升公司的研发和效率，未来项目升级改造的时候，也有优先权。从市场开拓方面看，经营时间为20-30年，相当于这么长的时间里公司不用担心市场开拓了，减少了市场开拓的成本。

　　“参与市政基础设施是一个细水长流的业务，对企业来说，是保本微利，但是能够有一个长期效益。”陈春生说。

　　陈春生对于长期运营也提出了担心，他说，政府应该担当的部分，对企业很重要，比如对管网的维护。

　　“在未来二十年中，企业运营成本会不断提升。与政府签订购买服务协议的时候，一般会有一些相应的调价条款和公式，这就考验诚信了。希望能够严格按照协议来走。比如价格是否能够随着CPI增长调价。”陈春生说。

　　北京华远意通供热科技发展有限公司参与了雍景四季小区集中供热项目，其公司相关负责人称，民营企业愿意投身市政建设的基础在于政府能出台相关的政策扶持以及给予相对公平的竞争环境。对民间资本而言，“允许进入”远远是不够的，只有建立具体而又稳定的激励机制，降低门槛，提供和国资、外资相同的政策条件，才能给予民间资本信心。

　　■ 《方案》引资要点

　　轨道交通领域

　　地铁14号线等3个项目引进社会投资约490亿元，地铁7号线等9个项目引进社会投资约390亿元。

　　城市道路领域

　　国道110二期等3个项目，引进社会投资约60亿元。

　　综合交通枢纽领域

　　苹果园交通枢纽拟引进社会投资约30亿元，北苑北、望京西、通州核心区、丽泽等6个交通枢纽拟引进社会投资超过50亿元。

　　污水处理领域

　　郑王坟再生水厂等10个项目拟引进社会投资约80亿元，新城、镇乡再生水厂共69个项目拟引进社会投资40亿元。

　　固废处置领域

　　海淀区再生能源发电厂等4个项目拟引进社会投资约32亿元，首钢建筑垃圾处理厂等7个项目拟引进社会投资约30亿元。

　　镇域供热领域

　　门头沟区斋堂镇镇区供热工程等7个项目拟引进社会投资约5亿元，顺义区高丽营镇镇区供热工程等6个项目拟引进社会投资约5亿元。

　　■ 背景

　　北京市发改委：打破垄断，开放市场

　　北京市发改委委员杨旭辉表示，对具备一定经营条件的市政基础设施领域，凡是市场主体能够承担的，由市场主体承担。

　　对于大规模的社会资本进入市政基础设施领域，杨旭辉表示，为的是转变政府职能，妥善处理政府和市场、政府和企业的关系，充分发挥市场配置资源的基础性作用。政府部门成为项目的需求方，而社会投资人作为供给方。

　　落实宏观政策

　　杨旭辉认为，引入社会资本有助于理顺政府与企业在市政基础设施领域投资、建设和运营中的职责，企业履行公共产品生产经营职责，政府履行公共产品公益服务职责。

　　“从国家政策来看，市场化是个大方向，这届政府的意愿很明显，已经开始推进市场化了。北京做这件事也是要落实国家大的宏观政策。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥说。

　　实际上，新一届政府上任后，一直强调转变政府职能，不断出台有利于市场化改革方向的政策。比如，今年6月19日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议决定继续取消和下放一批行政审批等事项。

　　参与总理座谈会的兴业银行首席经济学家鲁政委曾对新京报记者表示，参加座谈最大的感受是新一届政府有非常强的市场化改革的意识。

　　今年7月31日，国务院总理李克强曾主持召开国务院常务会议，会议研究推进政府向社会力量购买公共服务，并部署加强城市基础设施建设。在此宏观背景下，北京市在市政基础设施领域引入社会资本的步伐也不断加快。

　　“对具备一定经营条件的市政基础设施领域，打破垄断，开放市场，凡是市场主体能够承担的，由市场主体承担。”杨旭辉说，放开增量、盘活存量，建立和完善投资、建设与运营市场化体系，为社会资本参与投资建设和运营创造条件。

　　缓解政府财政资金压力

　　在金永祥看来，加快引入社会资本还有一个重要的好处是可以缓解政府的财政资金压力。

　　“这也涉及政府的资金问题，确实财政资金压力很大。”金永祥说。

　　在2008年的金融危机中，中央政府推出了4万亿的大规模刺激政策。在后危机时期，国家出台了鼓励和引导民间资本的“新36条”，学者也不断呼吁制定有利政策使得民间投资能够接力政府投资，缓解政府资金压力。

　　今年从政府的收入来看，财政压力不容小觑。财政部数据显示，1-7月累计，全国财政收入80439亿元，增长8%，增幅比上年同期回落3.6个百分点。财政部多次表示，今年财政收支矛盾十分突出。

　　“社会资本引入市政基础设施一个很重要的表现就是提出政府购买公共服务。”金永祥认为，政府购买与政府投资是不同的。

　　他说，首先，在市场竞争的环境中，效率提高了，效率提高使得整个市政基础设施建设和运营成本降下来，节约了成本；其次，政府购买公共产品，实际是把政府一次性投资变成日常开支，这样压力不会集中在一个阶段，财政压力就会减轻。

　　■ 名词解释

　　PPP模式：指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。

　　BOT模式：即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

　　■ 案例

　　京港地铁公司2011年净利2.4亿

　　北京地铁4号线南起丰台区南四环公益西桥，北至海淀区安河桥北，正线全长约28.2公里，是北京市轨道交通路网中贯通南北的骨干线。工程于2007年开工建设，2009年投入运行。目前项目运营情况良好。

　　项目采用特许经营方式，由北京市政府和社会投资者共同建设。其中洞体、车站等土建工程部分（A部分资产，约占总投资70%）由北京市政府委托京投公司负责投资建设；车辆、信号等设备资产（B部分资产，约占项目总投资30%）由北京京港地铁有限公司（港铁公司和首创集团组成的联合体公司）投资建设。

　　根据签订的特许经营协议，北京市政府授予京港公司地铁4号线项目特许经营权，特许经营期为自试运营开始后30年。项目建成后A部分资产以租赁方式提供京港公司使用，京港公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护、除洞体外的项目资产更新以及站内的商业经营。

　　京港公司通过地铁票款收入、站内商业经营和财政补贴回收投资并获得相应投资收益。特许经营期限届满，京港公司将B部分项目设施完好无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还京投公司。

　　京港公司收益主要依托票款收入和政府补贴，在2009年和2010年基本实现盈亏平衡，2011年实现净利润2.4亿元，项目投资效益逐步显现。

　　雍景四季小区集中供热项目

　　雍景四季小区集中供热项目位于石景山区八大处地区，采用直接供热方式，总供热面积约24万平方米，工程总投资约800万元。

　　楼内供热系统和锅炉厂房由小区业主投资，锅炉设备和热力管网由华通热力公司（北京华远意通供热科技发展有限公司）以BOT方式投资建设，华通热力公司负责热源和热网的统一运行管理和维护，收取供暖并自负盈亏，商定特许经营期为15年，期满后将设备资产无偿移交给小区业主委员会。

　　华通热力公司相关负责人介绍，目前雍景四季小区项目的运行和盈利状况较好，公司是2009年进入这个项目的，采用的是BOT模式，一般BOT模式4-5年后开始盈利，所以公司今年是有盈利的。公司欢迎这样的项目。

　　该负责人说，民营企业愿意投身市政建设的基础在于政府能出台相关的政策扶持以及给予相对公平的竞争环境。但对民间资本而言，“允许进入”远远是不够的，只有建立具体而又稳定的激励机制，降低门槛，提供和国资、外资相同的政策条件，才能给予民间资本信心。

　　□新京报记者 李蕾 实习生 安百隆 北京报道