高薪从来不养廉

　　■ 突破宿命（6）

　　雍正皇帝给全国的官吏、尤其是高级官吏加工资，是他的诸多改革措施中，唯一深得“官”心的。确切地说，增加的并非工资，而是“养廉银”。顾名思义，通过提高官员收入，杜绝贪腐现象。从某种程度来说，这一改革是对官员的“赎买”，通过对官员们“灰色收入”的体制性“漂白”，换取官员们对规则和体制的尊重。

　　这笔需要体制性“漂白”的“灰色收入”，就是“耗羡归公”。“耗羡”，是“火耗羡余”的简称。“火耗”，指的是将碎银镕铸成银锭时的损耗；“羡余”，是指粮食在搬运仓储过程中，被鸟吃、老鼠偷造成的损耗，即所谓的“雀耗”、“鼠耗”等。因此，政府在向农民征收皇粮国税时，往往在额定的标准之外，加收一定比例的“火耗”与“羡余”，用以弥补这些损耗。

　　“耗羡”究竟按多大的比例抽取，法无定文，也没有听证会听取民众的意见，完全由具体负责的官员自行决定。这种巨大的弹性，成为寻租的最好工具。以征收“耗羡”为名义的横征私派，已经成为大清官场的常态，康熙皇帝对此也无可奈何，因为这背后又牵涉到大清的低薪制度，而且，地方官们还要自行承担办公费用，一些官员甚至无法保证全家的温饱。不通过擦边球搞点创收，官员们别说开展工作，即便温饱都成问题。而无民可刮的中央政府，则通过手中权力与地方勾兑分润，整个官僚机器因此而成为依靠灰色和黑色收入驱动的机器。

　　这种潜规则通过官僚体制的层层放大，最后成为小民的不可承受之重，“州县有千金通融，则胥役得乘而牟万金之利；督抚有万金之通融，州县得乘而牟十万之利”。因此，雍正上台的次年，就推出了“耗羡归公”和养廉银制度。其操作，就是对耗羡实行收支两条线：收来的耗羡要全部上缴到省财政，除一部分用于办公经费外，都作为养廉银，按职位和缺份发给各级干部。

　　雍正最担心的，就是“耗羡归公”之后，官员们仍会想出别的办法和名目，“以耗羡归正额，而正额之外，复加耗羡，商民重输叠出，何以堪此？”但这项改革在雍正的铁腕反贪下，起初效果不错，的确为大清政权起到了延年益寿的滋补作用。雍正自己也很得意：“自行此法以来，吏治遂得澄清，间阎咸免扰累，此中利益，乃内外之所共知共见者。”乾隆时将此正式确定为基本国策。

　　雍正的担心到了乾隆年间日渐变成现实，随着“耗羡渐同正项”，“州县贪员，重新征收，于耗羡之外又增耗羡，养廉之中又私取养廉。”已经被“整合”到“耗羡”中的各种苛捐杂税，纷纷重出江湖。

　　这恰恰是明末清初大思想家黄宗羲所总结的“积累莫返之害”。这条被后人称为“黄宗羲定律”，说的正是历史上每一次税费改革，将庞杂的税费合一，同时下令严禁其他征收，的确能在短期内达到“向来丛弊为之一清”的效果，但不久就会反弹，那些已经被吸纳进单一税中的苛捐杂费，将获得重生，再度设立，结果导致实际税费负担不断推向新高。

　　没有完善的制度配套，高薪其实与养廉毫无关系。

　　□雪珥（改革史学者）