郑功成：对迟延退休者应有补偿(2)

　　（上接B10版）

　　逐步延迟退休年龄的依据不应是为减少养老金支出，它应当是对人的生命周期、劳动力供求与代际负担公平进行合理调整的需要。 ——郑功成

　　历史欠账需“长时间”解决

　　个人账户空账是制度变革前数十年遗留下来的，只能用历史的方法来化解，即计划经济时代数十年积累的历史欠账只有用数十年来化解才符合历史的公正原则。

　　新京报：你说过个人账户空账是历史欠账，这应该怎么弥补？

　　郑功成：目前引起广泛关注的个人账户空账确实是因制度转型而出现的历史欠账。因为我国现行的统账结合型养老保险制度，恰恰是从计划经济时代的现收现付型制转化而来的，这种转化因加入了完全积累型的个人账户而必然出现历史欠账。

　　换言之，新的养老保险制度打破了原有的养老保险代际关系自然传承的惯例，这一代人既要继续承担支付已经退休的老年人的养老金的义务，又须为自己个人账户储备养老金，故而必然带来双重的养老负担。

　　因此，现实中的个人账户空账其实是传统制度向新型制度转型所必然出现的现象，它是制度变革前数十年遗留下来的，也应当且只能用历史的方法来化解，即计划经济时代数十年积累的历史欠账只有用数十年来化解才符合历史的公正原则。

　　解决途径无非有两种：一种是学智利，也发行数十年的特种国债，一次性做实个人账户；一种是在尽可能做实新的个人账户的同时，继续通过财政补贴等途径逐步消化。

　　无论采取哪种方式，都应当是需要多届政府共同分担的责任。因此，那种指望着既没有空账又不让政府负债的想法其实是很幼稚的想法。比较合理的取向是尽快通过实现全国统筹来避免新的空账出现，同时制定一个10-20年的旧账化解计划稳妥推进。

　　新京报：就现状来说，养老金的收支情况怎么样？

　　郑功成：当前养老保险的财务状况总体良好，有三组数字支撑。

　　一是审计署2012年对全国社保财务的审计报告，2011年全国职工基本养老保险基金累计结余比2005年底增长413.40%。

　　二是人社部公布的2012年全国职工养老保险基金收支状况，当年总收入19693亿元，总支出15502亿元，结余4191亿元，累计结余达23667亿元。

　　三是财政部在2013年“两会”期间向全国人大提交的社会保险预算报告，2013年全国社会保险基金预算收入3.28万亿元，预算支出2.79万亿元。事实上，最近财政部报告上半年的社会保险预算情况时，累计结余已经达到了3.9万多亿。

　　上述数据已经十分清晰地反映了职工基本养老保险财务状况良好。

　　有人说这种结余中有财政补贴部分应当扣除，这是不懂社会保险制度常识所引起的，因为这一制度在德国产生以来就是由政府分担责任的，何况我国的财政补贴事实上还只是对计划经济时代必须负责到底的中老年职工的历史欠账的一种补偿。

　　养老保险缴费增长超GDP

　　即使GDP增长放慢，工资增长也会快于GDP增长，养老保险缴费的增长将随工资增长而增长，也会高于GDP增长。

　　新京报：随着老龄化社会到来和加速，未来的养老金收支是不是会存在严重问题？

　　郑功成：我在2007年主持“中国社会保障改革与发展战略”项目研究时，曾组织过相应的测算，在综合考虑多种影响因素的条件下，得到的基本结论是2030年前是基金持续结余的时期，而到2030年后会出现年度缺口，但前期的结余足以再支撑10年以上的收支平衡，再往后则需要动用战略储备基金，但并不存在巨大风险。

　　一方面，伴随人口老龄化的加速发展，养老金的支付规模也会持续扩大，在所有条件不变的情形下，最终当然会出现收不抵支甚至缺口越来越大的局面。

　　但另一方面，影响养老金收支的因素也必然会发生重大变化。例如，在未来数十年间，我国的劳动生产率必定持续提高，财政收入会持续增长，养老保险费伴随工资增长也必然会持续增长，退休年龄到2030年可能会发生变化，再加上已经建立的社会保障战略储备基金与不断做实的个人账户，以及庞大的国有资产与土地收益可以作为养老保险制度的重要物质基础，这些都是有利于维护养老保险基金收支长期平衡的因素。

　　新京报：这些预测是基于中国经济过去的增速预期？还是考虑了目前经济增速下行这样的情况？

　　郑功成：这当然和经济增长的预期具有相关性。此外，我们还有一个基本的判断，即使GDP增长放慢，工资增长也会快于GDP增长。

　　收入分配改革的既定方针之一，就是提高劳动者报酬，养老保险缴费的增长将随工资增长而增长。大的财富分配格局的调整必然带给养老保险制度持续发展的积极影响。

　　逐步延迟退休年龄是趋势

　　逐步延迟退休年龄的依据不应当是为了减少养老金支出，而应当是人均预期寿命持续延长、受教育年限持续延长和人口结构与劳动力供求关系发生深刻变化。

　　新京报：在“延迟退休”这个议题上，我看到一些研究者都是从养老金收支角度出发，而你是少见的主要关注“代际公平”的学者，你能解释一下吗？

　　郑功成：我已经多次阐述过我的基本观点，这就是通过延迟退休来解决养老金支付难题的看法是本末倒置，即逐步延迟退休年龄的依据不应当是为了减少养老金支出，而应当是人均预期寿命持续延长、受教育年限持续延长和人口结构与劳动力供求关系发生深刻变化，它应当是对人的生命周期、劳动力供求与代际负担公平进行合理调整的需要。

　　现阶段乃至相当一段时期，我国的养老金并不存在收不抵支的问题，当前局部地区的收支缺口只是全国统一的法定制度安排被地区分割所异化了的不良结果。

　　从国际经验来看，养老金收支情况也并不必然构成延迟退休年龄的理由。在这方面最有发言权的国家，无疑是世界上第一个建立社会养老保险制度的德国。德国采取现收现付财务模式，追求年度收支平衡，迄今已经平稳运行120多年，在人均寿命超过80岁后，2011年还出现年度盈余45亿欧元，德国政府决定从2012年将养老保险费率从19.9%（劳资缴费各占50%）降至19.6%，并继续提高养老金待遇。同时也决定从2012年1月1日开始延迟退休年龄，即从现行的65岁逐步延长到2029年的67岁。

　　显而易见，社会养老保险制度的创始国并非因养老金缺口而延迟退休年龄，而是以人均预期寿命延长与人口结构变化作为依据，这是维护代际公平的需要。

　　就我国而言，考虑到人均预期寿命延长与受教育年限逐渐延长的客观事实，以及劳动力无限供给的时代已成为历史，逐步延迟退休年龄是一个不可逆转的趋势，但它又不是一个可以即时推进、急剧调整的事项，而是特别需要慎重考量多种因素的综合影响。

　　我在2007年主持相关战略研究时，曾基于寿命、教育、就业及维护代际公平需要提出过一个方案，基本思路是采取小步渐进、女先男后、兼顾特殊的方式，到本世纪40年代争取实现65岁男女同龄退休，我认为这是较为理性的方案。

　　因此，延迟退休年龄是一个战略问题，它主要与现在的年轻人有关，而与老年人或接近退休的人无关。

　　新京报：现在只要有人提出“延迟退休年龄”或者“延迟领取养老金”，均会遭到很多人反对，人们认为延迟退休多缴少拿，肯定不合算。你如何看待这一现象？

　　郑功成：我已经申明不赞同将延迟退休年龄与养老金收支挂钩的观点，但我认为应当允许讲这样的观点。我们需要的是来自多个视角的理性的、深入的讨论，并在讨论中寻求更为合理、公正的改革路径。

　　我的观点一直是鲜明的，即不主张以“多缴少支”来损害参保人的利益，而是主张对迟延退休者应当有利益上的补偿，即通过提高延迟退休者的养老金待遇来避免其利益受损，这才符合延迟退休只是合理调整人的生命周期、解决未来劳动力供给逐渐偏紧和维护代际负担公平的取向。

　　如果政策制定者只有“多缴少支”的“算计”，其本身就失去了公正。

　　同时，我也不赞同每一个人都精于算计个人之得失，因为社会保险制度的最大功能是能够解除生活风险后顾之忧、为所有参保人提供稳定的安全预期，它的最大优势即是在政府与雇主的分担下实现参保人之间的互助共济。

　　如果每一个都要精确地算计自己的得失，则长寿者、疾患者的风险谁来分担呢？况且谁也无法算定自己不长寿或者不生病。因此，社会保险实现的是在群体利益最大化中实现个人生活安全利益追求的制度安排。

　　制度统一是“唯一出路”

　　当务之急是尽快建立机关事业单位的养老保险制度，同时建立统账结合财务机制，在尽快实现年轻一代权利义务公平的同时缩小老一代人的待遇差距。

　　新京报：目前似乎大家都将目光聚集在基本养老保险制度上，有了这一制度在未来能做到“老有所养”吗？

　　郑功成：“老有所养”需要的是一套制度体系，基本养老保险只能解决老年生活的基本经济来源。因此，仅有基本养老保险还是不够的。

　　我国的目标是构建多层次的养老保险体系，同时大力发展养老服务事业。

　　国务院最近出台推动养老服务业发展的政策，无疑是最终建立完整的“老有所养”制度体系的重要举措，它值得期待。

　　新京报：公众对养老金的质疑来自两方面，一方面是对公平性（双轨或者多轨）存疑，另一方面是公众对前景的预期不明确，因此对多数改革方案都持有反对的态度？

　　郑功成：必须承认，现有制度确实存在不公平，公平性的欠缺有三个方面。

　　一是机关事业单位和企业的退休制度，两大群体的权利和义务是不平等的，待遇差距很大。

　　二是企业职工养老保险制度在地区之间的缴费负担与待遇发放也是不公平的。

　　三是同一代人的不公平，老一代人不公平，年轻一代也不公平。

　　我之前提出，制度设计应该“保持同一代人的相对公平”，这应当是一个很重要的原则，而要体现这一原则，就必须在制度设计中体现“老人老办法、新人新办法、中人有过渡办法”的基本思路。

　　新京报：具体到养老金的双轨制问题，应该怎样推进，何时推进？

　　郑功成：毫无疑问，机关事业单位传统的退休制度必须走向社会养老保险制度，并且真正采取与企业职工养老保险相同的筹资机制、统账模式和待遇计发办法，实现养老制度统一是改革的唯一出路。

　　当务之急是尽快建立机关事业单位的养老保险制度，让公职人员与企业职工一样承担起为自己养老缴费的义务，同时建立统账结合财务机制，并采取职工养老金待遇计发方式来调整待遇，在尽快实现年轻一代权利义务公平的同时缩小老一代人的待遇差距。

　　公众对以房养老反应过度

　　以房养老不可能成为国家法定的养老保障制度安排，它只能是一种自愿的、补充的养老方式。

　　新京报：从实际操作的角度看，中国的社保体系漏洞很多，搭便车的行为层出不穷，如果职工养老保险制度实现全国统筹，是不是存在更大的管理难题？应该怎么处理这个问题？

　　郑功成：全国统筹对管理的精细化会有更高要求，管理的难度也会加大，但这不能成为阻滞制度优化的理由。

　　当然，应当同时提高经办能力，包括实现经办机构设置的法人化，明确经办机构与行政监管机关问责制，建立全国统一的信息网，实现全国联网并可以实时监控。

　　此外，还必须解决立法机关不到位、司法机关缺位的问题，健全预算管理，确立司法监察的权威，以及建立信息披露机制并接受社会公众、媒体的监督。

　　新京报：我国现在养老制度下，企业缴费负担高，这一点你怎么看？

　　郑功成：我国职工养老保险的名义缴费率确实偏高。但据我们的调研测算，全国用人单位的平均实际缴费率要比名义缴费率低2-3个百分点，当前的主要问题是不同地区间的缴费负担畸重畸轻。

　　如果实现了全国统筹，就不仅可以实现缴费负担公平，而且还必定使全国大多数地区用人单位的实际缴费有较大幅度的下降，只有现在负担很轻地区的企业的实际缴费负担需要提升到正常水平。

　　新京报：近日公众对以房养老非常关注，并引起了一些议论与担忧，你怎么看待以房养老？

　　郑功成：公众对以房养老的反应有些过度了，这其实是对这种政策的一种误解。因为以房养老不可能成为国家法定的养老保障制度安排，它只能是在政府相关政策支持下，可供房屋所有者根据自己的人生安排与需要加以考虑的一种自愿的、补充的养老方式。

　　以房养老既不可能成为养老保障的主流方式，更不是应当由政府主导的社会养老保险与养老服务的替代品，而是让老年人多一种养老方式的选择，以便可以更加从容地安排晚年生活。因此，它客观上只与少数有需要的人相关，完全没有必要引起不必要的担忧。