美国政府关门：钱袋上的对抗

　　美国国会于当地时间10月16日通过了解决政府“关门”和提高美债上限的议案，目前美国总统奥巴马已经将议案签字成法。由此，持续多日的“美国政府关门”宣告结束。

　　美国白宫宣布，在参众两院相继通过了旨在解决债务违约危机和结束政府停摆局面的议案后，总统奥巴马下令所有的联邦政府雇员于17日回到工作岗位上。

　　之前，由于两院未能就临时拨款议案达成共识，美国联邦政府自10月1日起“关门”，约80万政府雇员休假。美国情报系统、航天局、环境保护署、劳工部、内政部、财政部、能源部等部门均有超过50%的雇员被迫休假，其中航天局有97%的雇员休假，情报系统有约七成雇员休假。

　　为什么美国会上演“政府关门”的新闻？假如任由“政府关门”，会对中国和世界造成什么影响？

　　美国“政府关门”的历史剧

　　今天在美国首都华盛顿上演的“政府关闭”大剧，主角自然是如总统奥巴马、众议院共和党领袖博纳（John Boehner）和参议院民主党领袖里德（Harry Reid）这样的政治人物。

　　但这并不是一场今天才上演的戏剧，而是一场历史连续剧的最新一幕。

　　这个历史连续剧从美国建国法治设计的那一刻时就已经开始了。

　　政府关门的宪法依据

　　有人说，美国“政府关闭”最早的编剧是华盛顿、杰弗逊和富兰克林这些建国之父们，他们协助制定的文件奠定了美国民主的基础，并有意创造出可以使政府关闭的条件。美国宪法有意为总统和国会规定了不同的选区，长短不同的任期和不同的职责。这两个部门的组织也不同，它们都要保护自己的权力，两个部门的成员往往相互牵制。因此，如果不能合作，那就只能什么事都不做，关门拉倒。

　　在今天美国人的记忆里，时而会困扰他们，给他们带来不便的“政府关闭”连续剧又特别与两个人特别有关，他们都还活着，一个是素有正直之名的前总统卡特（1977-1981任职），另一个是他的司法部长本杰明·西维莱蒂（Benjamin Civiletti，1979-1981任职）。

　　这部历史剧最早的编辑们并没有机会成为“政府关闭”剧情中的角色人物，但却为190年后的政府关闭播下了种子。那时候，卡特总统便成了一个剧情角色。

　　1789年制定的美国宪法规定，政府只能在国会依法拨款后才有权花钱。国家的开支必须经过国会同意并由总统签字后才能让政府运行。美国宪法第1条第9款规定了美国的“钱袋的权力”（the power of the purse），它明确写道：“除根据法律规定的拨款外，不得从国库提取款项。一切公款收支的定期报告书和账目，应不时予以公布。”

　　这也就相应地规定，任何政府部门或机构都不得以任何名义在依法拨款之外另找财路或有所支出。美国宪法对“钱袋权力”的设计主要是为了限制总统的权力。

　　对美国来说，依法收税和开支是制度，是法律，也是这个国家的政治文化和传统。它体现了征税方的国家（政府）和纳税方的公民合作、互动和监督与被监督的关系。在这个制度中只有国会才有权掌控税收和开支，总统是花钱的行政首长，但他并不同时拥有掌控钱袋的权力。国会议员是各个选区的公民选举产生的代表，他们直接代表选民的利益发言，而选民的利益首先便是他们钱袋的利益。没有选民代表的同意，总统和他的政府不应该获得运作所需的资金，因此不能运作。

　　从理论上说，美国宪法不仅决定政府如何运作，而且也决定政府如何不运作。这是民主共和宪法了不起的一个特点。

　　“靠借钱过日子”是耍滑

　　美国宪法制定于18世纪末，那时候，全世界范围内还是一个王权或皇权专制时代。任何宪法的设计都不能代替宪法的实际执行，再好的宪法，都可能在执行时荒腔走调。王权专制的国家权力可以随意大把花钱，钱不够花便自己印钞票，既无需程序，也没有监督。

　　美国制度性的国家权力虽然不能这么做，但它也有避开程序和监督，在国会钱袋之外找钱的办法，那就是向银行贷款。银行是没有道德原则的，只要有利可图，政府越向它借钱，它越高兴。靠借钱过日子便成为19世纪美国政府不按法定拨款，超额开支的滑头手段。

　　在19世纪很长的一段时期里，美国政府的一些部门都是先把钱花了再说，欠下了债回头再找国会要求拨款偿还。政府行政部门用信贷采购，然后向国会报销的办法来躲避宪法规定的制约。国会虽然不情愿拨款，但也没有办法。因此形成了行政权力实际上一直在逾越和侵犯国会钱袋权力的局面。

　　这两个政府权力之间的不断冲突和较量终于在南北战争后的1870年产生了“反超支法”（Anti-Deficiency Act）。反超支法是为了终结长期存在并不断恶化的“强行超支”现象。有的政府部门，尤其是军方，甚至故意突击花钱，把一年的预算在几个月内就用完，转过身就以不能违约为由向国会强索拨款。为了杜绝这种行为，反超支法明确规定，“任何政府部门在任何一个财政年度里的任何超出国会拨款的开支，或以任何合约形式在将来超出国会拨款的支出，都是非法的。”

　　反超支法后来经过了数次修正，其中最重要的一次是在1905年至1906年。修正后的反超支法规定，使用拨款必须按月结算，违反此法是犯罪行为。1933年和1950年又有进一步修正。现今的反超支法是1982年9月12日开始执行的，为了省钱，它同时规定，美国政府或哥伦比亚特区政府官员或雇员只有在涉及人身安全或保护财产时，才能在政府关门时提供自愿服务。明知且故意违反这项规定的雇员，可处有期徒刑两年或罚款5000美元。这项规范适用的对象是非必要雇员，不包括必要雇员。

　　如此严厉的反超支法是根据卡特当总统时的司法部长总统本杰明·西维莱蒂所写的两个意见而形成的。

　　卡特总统指示西维莱蒂审议《反超支法案》是政府关门历史剧的重要一幕。在这之前，国会本身就对反超支法的执行采取一种睁一只眼、闭一只眼的做法。在西维莱蒂撰写意见书之前的年月里，持续一周或更长时间的预算僵局司空见惯。他意见书问世后的15年里，一直到1995年，不曾一次再出现超过3天的僵局。然而，波士顿大学法学教授范尔德（Alan Feld）在评述政府关闭这一历史剧时还是认为，西维莱蒂的第二份意见书为总统无视国会的钱袋权力留下了太大的漏洞。

　　“钱袋上的对抗”远未结束

　　许多美国人认为，在关闭政府的问题上，把弦绷得太紧，对谁都没有好处。这也正是目前在美国政府关闭问题上可以看到的美国现实民情。一方面，政府关闭给美国人的生活，尤其是政府雇员和对政府特别依赖的弱势群体，造成了种种不便和困难，另一方面，绝大多数每个人并不愿意看到国会的钱袋权力轻易向总统的政府权力让步，因为政府花的是纳税人的钱，政府开支大，对纳税人是祸不是福。

　　我认识的一位教授说，美国人在政府关闭问题上，往往表现出个人利益与宪政原则的混杂和矛盾，“因此，大多数人都会说，‘那就象征性地关闭政府吧，可以去不成国家公园，可以无法及时收到退税，但军队在阿富汗还是能继续打仗。这就是国会此刻悄悄允许的那种平衡。’”

　　这也许是一种乐观的看法，它以为，这次政府关闭不过是“象征”性的，与里根和老布什当总统的时候用关闭政府为威胁来推进他们的政治议程差不多。里根于1981年11月23 日第一次行使了否决权，阻止通过一项紧急开支法案，联邦雇员被勒令停止办公，纷纷回家。国会在几小时之后通过一项为时3周的开支措施，满足了总统的要求。联邦雇员返回工作岗位。里根的继任老布什则选取一个假日周末部分关闭政府，受影响的主要是游客，在放假的日子去不成国家公园和史密森尼各个博物馆。

　　但是，大多数美国人对1995年和1996年两次动真格的政府关闭记忆犹新，因此对这次危机心情悲观，无法乐观。当时克林顿总统与众议院议长纽特·金里奇（Newt Gingrich)在一些最紧迫的问题上存在分歧，包括为老年人提供的联邦老年医保计划（Medicare）的未来，为贫困人口提供帮助，减税以及联 邦预算赤字等。双方的分歧导致联邦政府两次关门，一次在1995年，为期6天，另一次在1996年，为期21天。政府关闭影响到联邦雇员工资以及全国各地 为政府提供服务的政府承包商及企业的收入，因此给纳税人造成很大损失，也损害了美国经济。

　　许多美国人情绪悲观还有一个更重要的原因，那就是美国深深陷入在负债的泥沼之中。如果美国国会不能在星期四前提高美国16.7万亿美元的借贷上限，美国就有可能在几天后面临一系列不确定性以及可能的债务违约。

　　许多经济学家指出，如果美国出现债务违约，那将会给国际金融市场带来全面混乱，因为投资者对美国债券安全性的信心将被打破。但是，提高了借贷上限又怎么样呢？靠借贷来维持的时间是有限的。美国的债务是一个必须解决的问题，不可能永远地寅吃卯粮。因此政府与国会在钱袋问题上的对抗只会越来越激烈。

　　奥巴马总统在国会任参议员时，曾经竭力主张封锁政府借贷上限，不惜以关闭小布什总统政府为代价，那时候，他扮演的是反对党的监督角色。今天，他当总统，于是便批评关闭政府的共和党不负责任和无视美国人和国家的利益。他的立场变来变去，因为他不能既是总统，又是国会。美国人不能指望他们的政府永远不关闭，在许多国家的人民看来，这也许是美国人不幸福的证明。

　　但是，好在美国人一向不那么信任政府，有一个时期的统计显示，任何时候都信任政府的美国人不到总人口的百分之四。既然如此，他们因政府关闭而遭受的不幸福，也就可以说是微乎其微了。 

　　□徐贲（学者）

　　美国“政府关门”如何影响中国

　　对中国经济影响

　　如果美国政府关门，对中国经济有什么影响？主要是以下三个方面：

　　首先，如果美国债务的上限不能提高，美国不能有效支付利息和债务，会使得拥有巨额美国债券的中国受损。中国现在大概持有一万三千亿美金的美国政府债券，美元资产可能急剧缩水，而中国购买美国国债就是想保值增值，获得利息。

　　其次，会对中国经济造成巨大影响。如果美国经济进一步低迷，那美国对中国生产的产品需求会进一步下降，进而导致中国对美国的出口下降。美国是中国的最大出口市场，2012年中美双边贸易额是4466亿美元。如果说美国对中国的商品需求进一步降低，中国的出口进一步下降，那结果是什么？这会进一步放缓中国经济的发展速度。今年1-6月份中国的对外出口同比下降了7.8%，我国上半年的经济增长速度是7.6%，是过去五年来最低的，所以美国对中国的产品需求下降最终会导致中国的经济发展速度放缓。

　　再次，如果美国政府开不了门，美国的债务上限无法提高，会导致美元进一步贬值。美元是全世界大宗商品结算的主要货币，美元贬值会导致国际主要大宗商品价格上涨，石油、矿产资源、工业产品等等的价格都会上涨。这意味着中国经济的运营成本会急剧上升。美元贬值也会使得人民币对美元的汇率不断上升，使得中国出口产品的价格不断提高，削弱了中国外贸竞争力，进一步影响中国的经济。如果美国的政府关闭和债务上限问题得不到解决，会对中国的宏观经济形势造成沉重的打击。

　　对中美战略关系影响

　　如果美国政府关门，对于中美战略关系有什么影响呢？

　　美国的国内僵局不能解决、两党不能和解的话，会使得美国进一步“内视”，会使得世界上很多问题没有人去管。如果美国不太愿意管理中东的事务，对伊朗、朝鲜问题也听之任之，可能会导致这个世界的不稳定因素增长。

　　如果美国变得更加“内视”、更加不可靠的话，日本会说，那我只好挺身而出了，日本的外交就会变得更加活跃。在当前形势下，日本的活跃外交明显是针对中国来的。它会使得日本的右翼精英有更强烈的战略紧迫感，当美国指望不上时，日本必须开足自己的力量机器，让自己获得从军事到经济等方面的能力。美国政府关闭对中美关系的直接影响有限，间接影响却是十分巨大的。

　　美国政府关门可能会造成四个结果：第一个是日本会变得更加咄咄逼人，第二个是使得中东问题缺乏一个强有力的干预者，第三个是可能会鼓励某些对地区事务有野心的国家更加追求自己的政策。比如伊朗，上个月伊朗总统和美国总统刚通了电话，这是1979年霍梅尼革命之后两国总统首次通电话。现在我们看到美国已经丝毫顾不上世界了，因此很多国家会选择一些更具有对抗性的政策。

　　第四个结果是，美国变得越来越内视，那么会不会有其他国家挺身而出，代替美国角色？但问题是，我们现在看不到其他国家有能力代替美国的角色。

　　中国人该如何看待

　　实际上，政府关门不会使美国经济崩盘，也不会使美国人出现大规模政治恶斗。

　　美国有它自己的政治规则，从1932年到现在，美国的财政赤字上限提高了62次，所以美国的债务上限总是会提高，总是会慢慢解决。从1945年二战结束以来，美国政府关门了若干次。但是，美国并没有因为政府关门使得国家力量发生根本性变化。

　　解决美国政府关门和债务上限的问题的钥匙掌握在政治精英手中，所以不管拖延多长时间、付出什么样的代价，美国政府都会再开门的，政府的债务上限还是会解决的。关门不是美国的末日，只是今天美国政治到了一个新的历史阶段而给我们带来的一个新的插曲。

　　今天我们对美国政府关门的另外一个关注点，就是美国处在高度的政治分裂、思想分裂的地步。甚至，美国的民粹主义开始卷土重来，它不关心美国的国际责任，也不关心美国传统的自由主义、国际主义，而是更多地从封闭的保守的美国利益的角度去看待美国的外交政策和国内政策。

　　未来的美国是我们熟悉的美国还是陌生的美国？从我们研究国际关系的角度来讲，安全秩序来自于权力机构和国家间行为的合作。如果说未来的美国因素发生巨大的变化，那对中国来讲，“后关门时代”美国的外交和世界政治会出现什么样的变化？中国是否做好足够的准备？

　　政府关门事件对世界经济带来的冲击，需要中美携手去解决。我们不仅要关注美国政府关门，更需要关注如何去避免关门带来的消极影响，我们该采取什么样的措施。

　　□朱锋（北京大学国际关系学院教授）

　　美国历史上的“政府关门”

　　美国预算拨款权力掌握在美国国会手中，国会不通过预算案，就意味着政府不能花钱，很多需要花钱的工程无法继续，员工的工资也将难以支付。

　　从1977年到1996年19年间，联邦政府曾关门17次，几乎平均每年关门一次，最短1天，最长21天。其中1995年至1996年，克林顿政府执政时期，曾两次关门，导致数十万政府雇员被遣散回家“待业”。

　　1976年9月30日-10月11日

　　时任总统杰拉德·福特以支出超出控制为由否决了向美国劳工部与卫生、教育及福利部提供资金的议案，导致政府部分关闭。

　　1977年9月30日-10月13日

　　众议院与参议院产生分歧，使劳工部与卫生、教育及福利部出现了资金短缺的问题，政府部分关闭。

　　1977年10月31日-11月9日

　　早前的临时议案失效。时任总统吉米·卡特签署了另一份临时协议。

　　1977年11月30日-12月9日

　　临时议案再次失效。两院最终同意以医疗补助支付由强奸或乱伦所致怀孕，以及母亲生命受到威胁时的人流费用。

　　1978年9月30日-10月18日

　　卡特总统以浪费为由否决了一项向公共工程拨款的议案，以及一项国防议案。卫生、教育及福利部再次因为人流医疗补助的争议出现资金问题。

　　1979年9月30日-10月12日

　　众议院不顾参议院反对推行一项对国会议员及资深公务人员加薪5.5%的议案。

　　1981年11月20日-11月23日

　　里根称其将否决任何不满足他提出的84亿美元减赤方案至少一半的议案。随后关闭了联邦政府。一项持续至12月15日的临时议案给了国会足够时间解决问题。

　　1982年9月30日-10月2日 国会因聚餐推迟一天通过预算案。

　　1982年12月17日-12月21日

　　民主党与共和党希望增加公共建设投入以创造工作机会，但里根总统却誓言否决任何相关议案。国会亦反对向和平守护者导弹提供研发资金。

　　1983年11月10日-11月14日

　　民主党控制的众议院试图提升教育支出，同时减少国防与对外援助支出，遭到里根总统的反对。

　　1984年9月30日-10月3日 国会希望预算案能涵盖里根提出的犯罪打击计划以及国会提出的水利计划，但后者遭到里根的反对。

　　1984年10月3日-10月5日 临时议案失效，政府被迫停摆。国会放弃了前述的水利及民权计划，而里根得以保留其犯罪打击计划。同时亦通过了对尼加拉瓜反政府武装援助的议案。

　　1986年10月16日-10月18日

　　民主党控制的众议院与里根在多项问题上产生分歧，共和党控制的参议院强制让政府关闭。

　　1987年12月18日-12月20日

　　民主党控制的参众两院反对向尼加拉瓜反政府武装提供援助，同时要求美国联邦通信委员会贯彻其“公平原则”。最终民主党在“公平原则”问题上作出让步。

　　1990年10月5日-10月9日

　　时任总统乔治·赫伯特·华克·布什誓言否决任何不包含减赤方案的持续决议案。后，国会通过了一项包含减赤方案的持续决议案。

　　1995年11月13日-11月19日

　　时任总统比尔·克林顿否决了一项由共和党控制的国会的议案。

　　1995年12月16日-1996年1月6日

　　共和党要求总统克林顿的七年预算平衡方案基于美国国会预算据所提供数据，而非美国行政管理和预算局所提供的数据进行设计。克林顿拒绝。

　　2013年10月1日-10月16日

　　由于未能对患者保护与平价医疗法案达成一致看法，美国政府无法按时通过预算议案。最后，赤字上限提高，政府开门。