现在一些地方把应急预案想得太简单

　　不久前，强台风“菲特”来袭，受到重创的浙江余姚，一度成为“孤岛”。余姚市被指在灾难来临时预警不足、防范不当、救灾不力。

　　从地震灾害到台风灾害，如何应对自然灾害已经成为公共话题。痛定思痛，假如下一次台风来袭，还会出现类似余姚的境况吗？

　　就此，新京报专访民政部-教育部减灾与应急管理研究院政策研究中心主任、北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长张强教授。

　　【访谈嘉宾】

　　张强 民政部-教育部减灾与应急管理研究院政策研究中心主任、北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长。

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　　新京报：就你的研究来看，自然灾害引发社会公共事件的事例多吗？

　　张强：一般来说，自然灾害肯定会影响到社会的秩序。通常来说，灾害有三种属性，第一种是自然属性，如地震震级的多少，洪水的多少年一遇等；第二种是经济属性，如造成多少经济损失，会多大程度影响到经济增长，对经济造成哪些冲击；第三种是社会属性，最为明显的就是对社会结构的冲击。一个灾害会让穷人更穷，但对富人和有一定抗灾能力的人来说，冲击只是一定范围的。世界范围的研究结论也是这样，灾害根植于社会结构之中，也会反映社会结构。但是，人们通常会更多关注前两种属性，容易忽视每个灾害对社会的冲击和影响。

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　　新京报：也就是说，灾害造成城市秩序混乱的现象并非少见？

　　张强：是的，其实这不是一个特例。美国奥尔良Katrina(卡琳娜)飓风的时候，也很混乱。奥尔良是有名的音乐之都，但它的经济发展很一般。当时飓风发生后，奥尔良的应对措施比较失败，如避难场所的选择，期间都伴随着混乱的过程，而且当时旁边的富人城市拒绝奥尔良居民进入，就是担心影响当地的社会秩序。这是很糟糕的一个事例。

　　当然，从灾害的社会属性来看，灾害带来社会的波动很正常。

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　　新京报：问题是，为何同样面对自然灾害，有些城市井然有序，有些城市却手忙脚乱？

　　张强：2004年，国务院办公厅应急预案小组设计的应急体系是“一案三制”，“一案”指应急预案，“三制”指的是体制、法制和机制。就是说，希望通过编写应急预案来带动体制、法制和机制的建设。

　　现在，启动应急预案已经成了流行词汇。但存在的一个问题就是，安全问题，通常是投入大见效慢，而且很复杂繁琐。对于各地政府而言，要经济增长比较容易，但如何投入建设安全体系，就容易动摇。

　　其实，怎么把减灾主流化渗透在每个政策的细节之中，这在知识上是个挑战，在政策上是个挑战，在理念上更是个挑战。

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　　新京报：从你的观察来看，面对自然灾害，现在地方的应急预案还存在哪些问题？

　　张强：因为，现在一些地方把应急预案想得太简单了。在不少地方，可能村镇里的应急预案和国家层面的都一样，完全没有根据当地的特点进行细化。传统的应急预案也是口号居多，而且是单向、单部门的。

　　但真正面对灾难，需要的是更具体细化、更符合实际的应急方案。

　　因此，需要改变的第一个方面，就是应急预案，应急的不是耳熟能详的方面，而是要能应对那些不确定的方面。应急预案，一方面训练的是对一定程度以下的灾害能娴熟应对，另一方面就是对不能控制的灾害，要做好准备，训练应急能力。

　　应急能力就是培养面对不确定性，可能超出原来熟知的灾害情况下，该怎么办。大家常说应急预案，都忘记了在应急预案成为行动指南之前，它首先是要能影响意识，能影响对不确定事情的判断，对突发的不能应对的事情的意识和能力，现在缺乏的恰恰是这个。

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　　新京报：更具体细化、更符合实际的应急方案，该怎么制订？

　　张强：有个公益组织提出了很好的建议，就是针对灾害，政府会启动一级响应、二级响应和三级响应，但是要告诉民众应该怎么办，要动员民众保卫自己的家园，这样才是最有效的。如“启动一级响应，请储存5-7天的饮用水和粮食”，社区里有哪些弱势群体是需要提前做好各种风险评估的，等等。但现在很多地方政府都没有考虑这些层面，没有能调动民间的力量。

　　面对灾难时，政府不是万能的供应者，政府应该是组织者，要把所有社会资源激活。而且就算有足够多的物资，怎么发下去啊？政府工作人员对于民众海量的需求来说，肯定不够，而且这些需求分布在每个角落。这个时候政府不能以点对面，只能激活更多的点。

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　　新京报：在你看来，这次余姚的灾害最大的警示是什么？

　　张强：现在问题是，灾害面前大家应该是要团结一致的，但是余姚给人的感觉是有截然分开的两个群体，我觉得这个是很不好的现象。因为我们目的是一样，都是为了让社会更安全。不要着急撇清责任，因为责任是可以慢慢调查的，责任自然不会轻易放过。灾害应对是公共事件，要进行科学的调查，找到问题所在。

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　　新京报：一个新的变化，就是新媒体的快速发展。就救灾而言，如何看待新媒体？

　　张强：这些年大家的共识是，已经是社会媒体时代，信息发布是很重要的环节，民众在灾害情况下最难的不是缺什么东西，最难的是感觉自己孤立无援，不知道发生了什么。信息当然要开放多元，只有信息足够公开才能有利于减灾。

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　　新京报：对于民众来说，应该学习什么？

　　张强：灾害打开一个机会窗口，制度变化的机会窗口，也是文化重构的机会窗口。现在强调改变一定是政府需要改变，这可以理解，毕竟大部分资源都是政府在主导。

　　但对民众来说，为了安全，不要等待别人的改变，也要推动自己的改变，只有这样才是最好的启示。台风有什么威胁，风险在哪里？这个事情很现实，不只是政府告诉你应该怎么做。毕竟要了解自己最有效的保护方式，哪些地方安全，哪些地方不安全，遇到灾害自己周围的地方都该怎么走。

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　　新京报：灾害之后，有人批评政府救灾不力，但当地政府回应称自己已经尽力了。你怎么看？

　　张强：我觉得有些人的回应在这个时候讨论会过于草率。全世界范围内，突发事件之后都有待于一个科学的评估和调查。但当下，对不起，要解决目前最需要解决的问题。譬如怎样重建生活秩序、工作秩序，怎么协助人们度过这个时期。余姚80多万人处在孤岛的状态生活好几天，手机没电，没有收音机，可以想象那种困境。但是你现在讨论责任可能不太合适，因为这个时候下个定论都很困难。当然是要全面评估，但这种评估也不仅仅是政府。

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　　新京报：假如再有一次台风，还会有同样的事情发生吗？

　　张强：余姚不会是个案，这种风险在别的城市同样可能会发生。全球人类共同进步，2009年联合国减灾秘书处发布了一个报告，报告中提到最重要的能力就是要学会与灾害风险共同生活，意思就是告诉你，对不起，风险是不可避免的，只是可能表现不一样，呈现程度不一样。所以每个人都要培养应对灾害风险的能力。

　　而且城镇化越来越脆弱，生态环境恶化，没有一个城市说自己可以生活在世外桃源。这次一定要认真调查，一定要搞清楚，余姚发生了什么？要有科学民主开放透明的机制，吸取经验教训，不能轻易翻过这一页。

　　□新京报时事访谈员 兰燕飞