土地改革：集体土地流转待破解

　　【卷首语】

　　改革已经进入深水区，面临的形势更加复杂，全面推进改革挑战重重。土地、户籍、收入分配、财税制度、金融体制、行政审批、社会体制、司法体制、纪检体制、环境治理、文化体制，一连串的难题期待破解。新一轮改革“闯关”，重点和难点在哪里？又面临怎样的抉择？有哪些可能实现的路径？各地展开的各项试点有哪些经验可资借鉴？我们用12个篇章来探求。

　　“383”改革方案提出，建立两种土地所有制权力平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度；允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，建立统一土地市场下的地价体系。

　　在城镇化进程中，土地成为稀缺要素，社会各界对土地改革颇为瞩目，其中最受关注的当属农村集体土地入市。

　　根据《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。

　　但在珠三角、长三角等沿海城市，从最开始三来一补加工企业落地，到乡镇企业的异军突起，都存在农村集体建设用地流转的隐性市场。

　　在这个隐性市场中，有相当大的一部分流转是踩着国家法律“红线”进行，包括各地屡禁不止的“小产权”房。

　　浙江国土部门一内部人士指出，宅基地流转机制缺失，没有农民退出宅基地的机制，不但存在大量的隐性流转，也导致大量空心村出现。

　　事实上，从2001年开始，国土部曾先后在安徽、广东等地试点集体建设用地流转。此外，还曾在多个省市试点“城乡建设用地增减挂钩制度”，即农村集体建设用地复垦为耕地后，节约出来的建设用地与城市建设用地指标增补挂钩。

　　这也是探索农村集体建设用地流转的一个灵活模式。但在“土地财政”的驱使下，有地方利用这个制度，大规模开展“农民上楼”运动，损害了部分农民利益。

　　从2004年至今，虽然集体建设用地流转的呼声不断，但一直未有突破性的改革进展。

　　国务院发展研究中心近日公布的“383”改革方案提出，建立两种土地所有制权力平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度；允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，建立统一土地市场下的地价体系。

　　人大农业与农村发展学院教授郑风田表示，集体建设用地不能入市的直接后果是稀缺土地的低效利用，农村不能依靠他们的土地带来收益，城乡差距愈拉愈大。因此，允许集体建设用地入市应该是趋势。

　　中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文今年4月则公开表示，农村集体建设用地法定概念的内涵意义就是“自有自用”。如果在农村的建设放弃了这一原则，对整个国家的土地制度管理危害无穷。

　　有专家预测，土地管理法已修订数年，还需报全国人大审议通过。在新修订的土地法出台前，农村土地制度改革的步伐不会太大，只可能是“小步走”。

　　改革试点

　　广东土改：十年试点集体建设用地入市

　　广东省从2001年开始，已开始试点集体建设用地流转。

　　广东一直存在隐性流转

　　2001年，佛山市顺德区（原顺德市）被国土资源部和国务院法制办确定为全国农村土地管理制度改革试点，主要内容就是集体建设用地流转，但宅基地刨除在外。

　　佛山顺德区勒流镇江义村支书表示，村里从1992年开就尝试集体建设用地流转，首先对宅基地进行固化，然后集体建设用地可流转创办企业，大多是本地的民营企业。

　　2005年10月，广东开始实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，成为我国第一个通过地方立法允许集体建设用地使用权合法入市流转的省份。

　　广东试点集体建设用地流转，也与其长期存在的集体土地流转隐性市场有关。这些隐性流转也为大量“三来一补”企业、各种所有制形式企业提供了用地基础，为大量农民工提供安身之所。

　　据广东省国土部门统计，珠江三角洲地区通过流转的方式使用农村集体建设用地，实际已超过集体建设用地的50％。

　　改革试点踩着“红线”跳舞

　　根据《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”

　　广州大学地理科学学院教授杨木壮表示，在《土地管理法》等约束下，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》其实并没有明确规定土地流转的对象，导致集体土地流转受到诸多质疑，实际流转受到严重制约。

　　同时，这样的流转的集体土地也让银行不敢接受抵押贷款申请，法院司法裁决对流转的合法性持怀疑态度。

　　今年1月，深圳市公布“土改”细则方案，原农村集体经济组织工业用地使用权可入市交易。这被看作具有突破意义的“二次土改”。

　　据媒体报道，国土部门相关负责人表示，基于中央部委和广东省政府对深圳“土改”的“厚望”，诸多全国性、全省性改革实验内容被融入到深圳的方案当中，部分制度创新或将突破国家政策或上位法规定。

　　顺德一位当地官员认为，集体建设用地流转等土地改革是“摸着石头过河”，取得经验的同时，一些问题也开始暴露。普遍存在的问题表现在确权、监管、收益和小产权房。若要改革继续深入，规范运作，还需要修改现行土地管理法律法规。

　　新京报记者 涂重航 实习生 徐欧露 贾世煜

　　【改革猜想】

　　发展城镇化需要土地流转怎么办？

　　李昌平（河北大学中国乡村建设研究中心研究员）：我们发展工业化、城镇化，就是农转非，相当于征地。而现在存在大量土地非法流转，对这些应该先登记，再处罚，比如说补税、补农转非的手续等，然后自然就可以交易了。现在的问题是，你不想去处理，还想混过去，那怎么行呢？