行政审批改革须再简政放权

　　行政审批制度改革今年进入提速期，下一步改革方向呈现出“公开化透明化”思路，政府放权后，管理方式将从前置审批为主，转变为事中、事后监管为主。

　　被称为政府“自我革命”、“割自己肉”的行政审批制度改革，今年进入了提速期。截至目前，国务院本年内取消、下放的行政审批等事项，已高达334项。

　　专家认为，新一届政府将职能转变列为开局要办的“第一件大事”，而行政审批制度改革正是“职能转变”的“敲门砖”。因此，今年行政审批制度改革全面提速，但同时，改革也进入了深水区。如何避免走入过去的“不减反增、明减暗增”怪圈？怎样消除“一收就死、一放就乱”的隐患？这都是下一步改革需要回答的问题。

　　行政审批制度改革在国家层面全面展开，始于2001年。当年10月，国务院成立行政审批体制改革领导小组，时任中央政治局常委、国务院副总理的李岚清任组长，时任国务委员兼国务院秘书长的王忠禹和中纪委副书记、监察部部长何勇任副组长。监察部也被国务院确定为行政审批制度改革的牵头部门。

　　自此直至去年底，国务院分六次，取消和下放了2490多项行政审批项目。因此，行政审批目录从2001年的4300多项，精简至新一届政府上任时的1700多项。

　　“十几年来，历届政府对行政审批制度改革的决心和声势都很大”，国家行政学院教授竹立家说。

　　例如2001年首轮改革，涉及国家部委多达68个，其中原建设部、质检总局、环保总局、工商总局、烟草专卖局等17个部门，因“审批项目数量较多、审批事项对经济和社会事务影响较大”，还被圈定为重点审核部门。国务院还曾明令“必须不留死角、不掺水分”“这次不公布，下次实施无效”。

　　但历经10余年，改革效果并未获得各界广泛认可。“橡皮图章”被公认为影响中国经济进一步发展和转型的首要障碍。

　　博奥生物公司总裁程京说，新产品研发成功、获得国家药监局证书后，想进入医药、纳入医保，要联合当地医院，一个省、一个省地向当地药监部门、物价部门、医保部门，逐个报批文，走完全部审批流程少则一两年，多则三五年，博奥公司2009年报批的一个产品，至今没走完流程。

　　审批腐败更是质疑焦点，近年来屡发涉及审批问题腐败大案，如原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸案，商务部条法司正司级巡视员郭京毅案，原铁道部部长刘志军案，国家发改委原副主任刘铁男案等。

　　每一个审批项目，均对应着一项权力。一些国家部委为了避免削权，使出各种“变招”：将审批项目改为备案项目；把若干项想保留的项目，压缩为一项，再把要废除的项目，分拆为若干项；上报已经废弃的项目充数。例如国务院于2002年公布的第一批取消的789项审批项目，“足金饰品”定价等就是已经废弃的项目。

　　国家行政学院教授竹立家说，上述“变招”导致行政审批制度改革不减反增、明减暗增、“按下葫芦浮起瓢”，这也是新一届政府将面对的难题。

　　今年国务院取消和下放的一些行政审批项目，涉及重大基础设施投资领域，如投资扩建民用机场、风电等能源项目，审批权下放到地方。

　　对此，引发了学界隐忧，不少学者都撰文提出，会不会“一放就乱”？地方政府为了政绩工程，跟风上马，导致重复建设、产能过剩、恶性竞争？

　　值得关注的是，10月14日，负责新一轮行政审批制度改革的中编办通报了下一步改革方向：摸底核实，汇总形成“行政审批事项目录”；建立统一的网上行政审批平台，公示“行政审批事项目录”，公开每一批取消和下放的审批事项、保留的审批事项和流程；公布监督和举报方式。

　　中国（海南）改革研究院院长迟福林说，中编办的下一步改革方向，呈现出“公开化透明化”思路。“行政审批制度改革并非‘一放了之’。政府放权后，管理方式就从原来的前置审批为主，转变为事中、事后监管为主”。

　　改革试点

　　广东削减行政审批 书记省长出马清障

　　广东省第五轮行政审批制度改革，于今年9月基本结束。但改革牵头部门广东省编制办依然忙碌。

　　此前，广东省进行了四轮行政审批事项清理。无关痛痒的、涉及利益小的行政审批项目，基本削减完毕，第五轮改革相当于啃前四轮改革没有啃下的“硬骨头”。

　　如何防止啃掉的“硬骨头”卷土重来？广东省正在布局，寄希望于通过出台地方性法规；标准化、制定全省统一的行政审批标准，破解“不减反增、明减暗增”怪圈。

　　阻力

　　部门“借名”中央拒改革

　　前四轮改革，广东取消和调整了2300余项审批项目。但减少“橡皮图章”的呼声，未减反增。

　　据广州日报报道，广州市政协委员曹志伟曾绘制了一张建设工程项目行政审批“长征图”：在广州投资一个项目，整个审批流程要经过100个审批环节，盖108个章，缴纳36项行政收费，累计审批工作日2020天。

　　2011年11月，第五轮改革悄然启动，广东省编制办接到了牵头改革的“任命书”，“凡是市场和社会能自我调节的坚决取消；凡是社会组织能够承担的坚决转移给社会组织；凡是下级政府能够履行的坚决下放给下级政府。”

　　但前四轮改革，牵头部门都是发改委。“发改委本身的审批事项是所有部门里最多的，让它革自己的命，谈何容易？”对于牵头单位的调整，广东省体制改革研究会负责人在接受媒体采访时解释说。

　　接令后，广东省编制办打破“惯例”，不仅清理不合法项目，还清理不合理项目，54个省直部门的1100余项审批，全部纳入清理范围。如此大的力度，遭遇一些部门“抵制”。

　　据广东省编制办统计，2011年底至2012年上半年，单是与各部门商讨哪些项目该被取消的协调会，就开了900多次。省编制办协调不了，就由时任广东省副省长肖志恒“上会”要求相关部门说明项目为什么不能取消？肖志恒协调不了的项目，则由省长朱小丹亲自上阵。

　　尽管省委班子亲自参与，一些审批仍无法“拿下”。相关部门的拒绝理由多为“上面有法律规定，不能改”，甚至是“一旦取消，影响国家和社会稳定”。例如中石油、中石化的能源定价问题，省发改委认为，定价是由国家发改委负责。

　　据南方周末报道，时任广东省委书记汪洋曾说，“厅长说可以放，到了副厅长那就说不能放，到了处长那一层说绝对不能放，到了办事人员那儿，就说打死也不能放。”

　　而且，一些部门还走上了进京“上访”路，向相关国家部委“求援”，强调保留本部门审批权的重要性。

　　“重压”之下，广东领导班子也向国家部委“求援”。据媒体公开报道，2012年两会期间，汪洋跟全国人大代表钟南山谈起改革阻力时说，“如果法律有障碍，我们一起去‘上访’。”

　　2012年4月，汪洋和朱小丹联名致信国务院领导，恳请允许广东在深化行政审批制度改革中先行先试。

　　2012年8月22日，国务院批准广东省先行先试，有权取消涉及中央行政法规和部门规章设定的审批项目。

　　成果

　　网上可审批不再跑冤枉路

　　今年3月1日始，在深圳市开公司变得很简单，《深圳经济特区商事登记若干规定》正式实施，工商注册不需要验资、不需要地址审核、不需要资质审批，而且免交注册登记费。

　　获批行政审批制度改革先行先试后，广东重点推进了商事登记改革，深圳以及珠海、东莞、顺德被确定为试点地区。

　　位于深南大道的深圳市市场监督管理局门前，竖有一面巨幅标志牌，告知办理工商注册登记，直接到各分局的审批服务大厅。

　　远没有其他城市工商分局大厅的喧闹，罗湖分局碧波审批服务大厅更像一个图书室，10月20日下午3点，20多名客户闲散地坐在椅子上，等候叫号。

　　“如果我们不是金融投资这样的比较复杂的公司，而且在网上提交审批资料时还出错了，可以不用来这里，直接在网上就能办”，一名刘姓女孩说，由于取消了验资、地址审核等条件，在网上注册公司只需要一天，“连工商执照正本和副本都不用特意跑去领，电子营业执照和传统的纸质营业执照具有同等的法律效力”。

　　距离碧波审批服务大厅约300米远的一间一层民房，门口挂有“代办注册”招牌，屋里只有一名中年妇女，“原来这一带有三四家中介，现在就剩我这一家了”，她说。

　　受到冲击更大的是注册会计师行业。在福田区开会计师事务所的冯刚说：“改革后，实行注册资金认缴制度，企业不用再到会计师事务所进行验资。年检时，也不需要交会计师事务所审计的年度报告。这就相当于占绝大多数的中小型会计师事务所，失去了2/3收入来源。”

　　挑战

　　取消的审批会否卷土重来？

　　第四轮改革结束时，广东保留下来的审批项目只有508项，但第五轮改革前“摸底”时发现，审批项目又“扩容”到了1100多项。

　　相关负责人说，两三年间审批项目就“扩容”一倍，源于一些部门搞变相审批、变相截留。母目录取消，子目录则保留，“移植”到其他母目录；或者一个母目录中，藏有若干子目录。比如第五轮摸底时，一个地市只上报了一个母目录，但这个母目录“根”下，却藏了44个子目录。

　　据广东省编办通报，第五轮改革，全省调整行政审批508项，其中取消236项、转移103项、下放或委托169项。怎样阻止这些已取消、下放的项目卷土重来？

　　9月24日、25日，广东省人大审议《广东省行政审批管理监督条例（草案）》，广东省编办主任潘享清作立法说明时，通报了下一步改革方案：制定行政审批管理监督方面的地方性法规，使审批走向程序化、法制化、公开化、透明化。

　　目前，广州市南海区被确定为广东省县区级行政审批的标准化试点。

　　南海区行政服务中心相关负责人说：“以前，申请人是无法知道批准与否的标准的，全部由部门说了算；统一标准后，这些条件要明确公开，申请人就能知道为什么自己的材料不合格。”

　　按照广东省确定的目标，到2015年，广东力争打造成为全国行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明的先行区。

　　【改革猜想】

　　广东行政审批改革能否在全国推广？

　　竹立家（国家行政学院教授）：广东是全国行政审批制度改革的先行先试地区，所以能冲破一些中央事权。例如商事登记制度改革，国家工商总局向广东下放了一部分行政审批权，所以办工商执照才不用验资。但是，相同的改革，暂时还不能复制到其他地区，因为没有获得国家工商总局的审批权。可从长远来看，零首付开公司是一个改革趋势，近日的国务院会议就提出，精简商事登记审批。

　　行政审批可以减到“零”吗？

　　竹立家：行政审批不可能减到零。因为行政审批是政府社会管理的工具，这个工具不可能没有。发达国家同样也有行政审批，只是比我们少，比我们规范。

　　其他审批能不能像拿工商执照容易？

　　竹立家：衡量行政审批制度改革的效果，不能只是看减少了多少个项目，简化了哪些流程。有些审批，比如金融领域的，就不能单方面要求办事容易，单纯追求数量减少和流程简化。

　　本版采写/新京报记者 王姝