迟福林：利益结构调整决定改革成败

　　编者按

　　十八届三中全会公报指出了城乡二元结构的弊端，表明“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”。对此，经济学家迟福林也类似的观点，他提出三个具体的建议：出台农民工市民化国家规划；明确户籍制度改革的时间表；赋予农民物权化的土地使用权。

　　迟福林 1951年8月生，研究员、博士生导师，全国政协第十一届委员会委员，中国（海南）改革发展研究院院长，中国经济体制改革研究会副会长，海南省社会科学界联合会主席。

　　到今年年底，改革开放就35周年了。35年前，改革打破了平均主义的利益藩篱，才赢得了广大老百姓的支持，形成了改革的社会活力；35年以后，改革面临另一个矛盾，利益关系固化，贫富差距扩大、利益失衡成为全社会关注的焦点。

　　处理好改革和多数人的利益，形成合理的利益结构，是中国改革的一个重要起点，也是一个基本经验。

　　今天，能不能解决日益扩大的贫富差距，逐步形成合理的利益结构，决定着全面改革的成败。

　　中国未形成组织化的既得利益格局

　　分析当前的利益固化状况，有4个关键词需要认清。

　　第一，固化的利益格局基本形成。现实生活中最明显的就是：这些年开始出现所谓的富二代、贫二代。可见总的趋势是，贫富差距，代际传承的特点比较突出，穷人通过社会流动变为富人，要比二十年前、三十年前困难得多，这就是利益固化。

　　第二是贫富差距持续扩大。按照国家统计局公布的数字，10年期间，我们的基尼系数始终保持在4以上，差距明显。贫富差距扩大的趋势，总体上还没有缓和。

　　第三，利益失衡的焦点是灰色收入。王小鲁博士的调研报告提出：2012年我们的灰色收入高达6.2万亿元，约占当年GDP总量的12%。总体上说，由于分配不公、权力寻租、资源占有、垄断地位等产生的灰色收入，成为当前经济领域、社会生活领域中的重要问题，也成为今天改革不能不直面的一个重大挑战。

　　第四点是尚未形成组织化的利益格局。目前既得利益是一个客观实际，利益固化也是一个现实问题，但总的看，尚未形成一个集团化的状态。灰色收入就是一个例子，因为觉得自己的收入所得不合理，所以很多事还是悄悄地隐藏起来，觉得拿不上台面。这就是利益格局尚未组织化的体现，这为改革解决利益失衡留下了一个巨大的空间。

　　应出台中等收入群体倍增计划

　　通过改革，打破固化的利益格局，解决利益失衡要做的事很多。但留给改革者的时间也很紧迫了。到2020年，还有不到八年的时间，能不能在解决以下三件事情上有突破十分重要。

　　第一，能不能实现城乡居民收入倍增。

　　十八大报告提出：到2020年实现国内生产总值、城乡居民的人均收入比2010年翻一番，由此全面建成小康社会。我的观点是，如果收入分配等相关改革能够到位的话，到2020年城乡居民收入倍增是有条件实现的。去年城乡居民收入的增速已经跑赢了GDP，今年前三个季度城镇居民是6.8%，农民人均纯收入是9.6%，也超过了GDP增速，到2020年，我们经济增速保持在7%，或者略高于7%，城乡居民实际收入保持在7.2%左右，还是有可能的。

　　第二，能不能实现中等收入群体数量的倍增。

　　当前中国社会最重要的问题，是社会结构不合理。改革开放35年了，中等收入群体只有25%左右。13亿人，只有3亿左右是中等收入群体。在这样一种情况下，无论是经济转型、社会转型，包括我们讲治理转型都很困难。所以中国需要尽快出台《中等收入群体倍增国家规划》，明确提出中等收入群体倍增的目标，即每年占比提高2个百分点左右，到2020年提高到40%左右。这不仅对于中国，对于世界都是一个值得关注的重大利好。

　　第三，让农民工成为历史。

　　从我国的现实看，未来要增加3亿中等收入群体，需要推进农民工市民化，使部分农民工成为中等收入群体的来源。

　　出路何在？在于人口城镇化的转型与改革。2012年，中国城镇化率为52.57%，实际的人口城镇化率仅为35%，远低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策与体制掣肘，每年就有可能提高1.5-2个百分点，到2020年，人口城镇化率就有可能接近目前的世界平均水平。未来5年，只要以农民工市民化为重点的相关改革等够取得突破，我国城镇化率有望以年均1%-1.2%的速度递增，人口城镇化率有望以年均1.3%-1.5%的速度递增，至2020年新增城镇人口将达4亿左右，成为新增中等收入群体的“后备军”。

　　为此提出三个具体建议：

　　出台农民工市民化的国家规划。明确提出2020年总体实现农民工市民化的大目标。

　　明确户籍制度改革的目标与时间表。建议1-2年内，剥离户籍的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；3-5年内，除了个别特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施人口登记制度；5-8年内，全面实行以身份证代码为唯一标志的人口登记制度。也就是说，到2020年，实行城乡二元户籍制度向一元户籍制度的并轨。

　　改革农村土地制度，尽快赋予农民物权化的土地使用权。关键问题在于承认不承认农民对土地的使用权是一种物权，而不是一种债权。

　　国资配置应以公益化为重点

　　领导人讲要打破利益藩篱，要有壮士断腕的魄力。今天，要调整固有利益格局，全社会都面临一个承担改革成本的问题。改革的成本需要得到合理分摊，形成公平合理的新利益格局。

　　要做到这一点，在再分配领域，政府需要压缩行政开支。中央出台“八项规定”，不妨以此为契机，通过制度化的途径，将过高的三公经费降下来，压缩减少行政成本。

　　要形成公共财政格局，争取到2015年，用于教育、医疗卫生、社保就业、保障性住房四项基本公共服务的支出占国家财政总支出的比重由2012年的35%提高到50%左右，占GDP的比重由8.48%提高到不低于12%。

　　其次，需要以公益性为重点调整优化国有资本配置。建议1～2年内，出台新的国有资本布局调整优化方案，推动国有资本从一般竞争性领域退出，重点配置到义务教育、基本公共医疗以及基本住房保障等公共产品领域；建议3年内划拨20%—30%的上市公司国有股权到社保体系。

　　对短期内难以退出一般竞争性领域的国有资本，逐步提高收租分红比例。减少并逐步取消特殊优惠和特殊保护，建立常态化的国有企业收租分红机制，确保“十二五”末期不低于30%。

　　改革需对既得利益动刀

　　改革最终需要对既得利益动刀，修正利益格局，突破口在哪里？

　　首先，行政审批制度改革需要动刀。本届政府承诺，行政审批事项减少三分之一。目前，上海自贸区的负面清单管理，就是政府管理模式的一个根本性变化，如果以负面清单管理为主体的政府职能转变推广，那么政府的行政审批恐怕就不仅仅只是砍掉三分之一的问题。

　　其次，需要对垄断利益动刀。铁路、电力、石油等领域应该加快向社会资本开放的改革进程，优化国有资本的配制。

　　最后，能不能实现政府自己改自己？当前重要的是改变以行政主导资源配置的政府主导型增长方式。行政主导资源配置，导致财富向政府、国有企业集中，不可能不导致财政分配格局的失衡。

　　同时，行政主导资源配置又使得整个公共资源配置向中心城市集中，由此导致大中小城镇资源配置失衡，进而导致人口城镇化严重滞后。

　　行政主导资源配置另外一个严重后果是，这种模式模糊了政商关系，造成权力寻租和体制性腐败。所以，真正要解决好利益失衡的局面，最终有赖于政府的转型和政府的改革。