美国国家安全委员会的结构

　　前不久，《美国国家安全委员会内幕》一书面世。本书不仅叙述了一段有关国安会发展进程的恢弘历史，更以其独特的笔触，生动地描绘了每届总统的资深幕僚之间、幕僚与总统之间微妙的私人关系。虽然组成国安会的成员都是一些极具影响力的人物，然而实际决策的制定和出台过程并不完全有如我们所想象得那般严谨和程序化，这些风云人物也经常表现出普通人的一面，他们的性格、脾气、与总统的私人关系都在影响甚至左右着最终事关大局的决策的制定，而历史进程可能正是在这些人的意气用事中就发生了改变。

　　本报摘选了书中的部分内容，以使读者了解美国国家安全委员会的运作和组成。

　　有的总统主动将自己的资源、信任、影响力和权力交与委员会成员，有的却一人操控大权，因此国家安全委员会的规模和制度一直在不断变化。

　　成立和运作

　　总统和成员之间的互动比法律和制度更重要

　　1947年《国家安全法》的第一章确定并成立了国家安全委员会，该法案于1947年7月24日由杜鲁门签署生效。《国家安全法》不仅解释了国家安全委员会的含义，详细规定了委员会的各个职位，还进一步设立了“国防部部长”一职。

　　然而，如果你认为大多数联邦政府人员在谈及国家安全委员会时，指的是《国家安全法》中那个严格定义的机构，那你又错了。首先，即使是国家安全委员会的正式会议，也常常按总统的“意愿”挑选其他内阁的成员甚至次级成员参加。虽然“按总统意愿”一词是早已废弃的旧时法律术语，但这正好体现了国家安全委员会的核心理念。它成立的宗旨就是为总统服务，每一任总统都有改变国家安全委员会制度的自由，他有权决定各类正式和非正式的白宫国家安全机构的设置，这些机构有的能协助延伸国家安全委员会的职能，有的却是国家安全委员会的竞争对手。从这个意义上讲，国家安全委员会完全由一个人掌控、影响，它和美国政府的任何其他部门都不一样，因为宪法规定体制结构应当比个人权力更重要。有的总统主动将自己的资源、信任、影响力和权力交与委员会成员，有的却一人操控大权，因此国家安全委员会的规模和制度一直在不断变化。法律规定和历史制度远远没有总统和成员之间的互动重要。正是二者之间的关系不断重塑着这支势力强大的机构，在不同的历史阶段呈现出不同的组织形式。有时，这个机构和1947年《国家安全法》中描述的理念十分贴近；有时，它却只是建立在法案规定基础上的松散组织。

　　“委员会”呈现出的多种组织形式中，国家安全委员会正式会议是最少见的一种（有几任政府在执政时，几乎取消了正式会议）。所幸的是，紧随1947 年《国家安全法》之后，还有一批其他机构相继成长起来。连它们的组织者也没有料到，正是由于这些机构的积极努力，与国家安全委员会相关的活动仍在继续开展，并发挥了极大的影响力。其中包括委员会现任成员会议（即内阁成员会议，但有时副总统不会出席），后来又被称作国家安全委员会“部长级委员会”。这些活动还包括内阁次级成员会议，旨在为部长准备政策报告，自从老布什政府以来，该会议又被称作国家安全委员会“常务副部长级委员会”。白宫步入现代以来，每一天都有可能召开多次类似“副部长级”或“部长级”的会议，但会议主题不仅仅是国家安全问题。此外，新一任政府确立自身地位的方式之一，就是在执政初期重新确定国家安全委员会的组织结构，从而进一步决定内阁和政府其他部门之间如何合作、如何为总统准备文件以及如何制定实施决策。这个重组的过程复杂而神秘，最后会产生一系列新机构和新职位，名字长得让人头皮发麻。这些机构和职位的目的大多数是为了和上一届政府区别开来，并在行政体系中建立起一个权势等级，为有权力影响文件起草程序的重要官员创造有利先机。每一任新政府上台后，第一批行政指令甚至第一件事就是重组委员会。通过重组的过程和结果，我们可以立即洞察出这个班子是否有活力，新一任总统的面貌如何。

　　虽然上述所有会议并不是国家安全委员会本身组织的正式会议，但与会者仍然称之为国家安全委员会会议。除此之外，国家安全委员会的相关活动还包括国家安全委员会幕僚的活动。按照成立伊始的设想，这支幕僚队伍只是一个很小的顾问班子，成员可能大多数都为军官，再加上几位专家，共同协助总统管理政府的国家安全事务。久而久之，随着国家安全委员会的发展变化，这支队伍的力量势不可当，越来越强大。如今，它已成为一支相当庞大的政府机构，其员工人数比一些内阁级别的部门还要多，拥有的权力甚至比大多数更为庞大的主要行政机构都大。

　　来来回回问了好几次，人们才真正明白马德琳·奥尔布赖特是一心想成为国家安全委员会的幕僚。

　　成员构成

　　200人的幕僚队伍

　　最初，管理队伍的工作被视为低级（或者档次较低的）职位。1947年的法案在第c段写道：

　　委员会须有一支由文职执行秘书领导的幕僚队伍，该秘书由总统任命。

　　然而，没有料到，这个文职秘书的职位后来逐渐被一个更高的职位所替代。没有任何法律文件提及这个变化。如今这个职位就是众所周知的总统国家安全事务助理，非正式称谓是总统国家安全顾问。总统国家安全事务助理相当于内阁成员级别，但是他们不必像其他内阁成员一样，需要得到参议院的认可才能就任。他们具有同内阁成员一样的权力，有时甚至能在国家安全委员会的部长级委员会中主持各项会议，从这个角度看，他们拥有的职权更大。总统也会亲自与他们商议有关国家安全的问题。亨利·基辛格让这个职位一炮走红，随后又有一批至关重要的人物担任了该职，其中包括布伦特·斯考克罗夫特、兹比格纽·布热津斯基、科林·鲍威尔、安东尼·莱克、桑迪·伯杰以及康多莉扎·赖斯、毁誉参半的二人组合罗伯特·麦克法兰和约翰·波因德克斯特也是里根执政时期6位总统国家安全事务助理中的2位。早先在这个职位上的先驱还包括罗伯特·卡特勒、戈登·格雷和麦克乔治·邦迪。

　　国家安全委员会的幕僚主要支持总统国家安全事务助理的工作，如今这个团体已经扩大到200人，其中包括拥有内阁部长权力的高层决策者（比如理查德·克拉克，他的职务级别相当于部长；在克林顿执政期间，他负责领导行政机构中的反恐专家），还有普通的下级研究人员和后勤人员。往往正是这些人为总统起草文件、演讲稿和信函，正是他们联手与其他机构合作，与外国大使、参议院议员、游说团、“总统的私友”和特殊利益集团会面。人们挂在嘴边的国家安全委员会，指的正是这些幕僚。

　　然而，除了上面谈到的幕僚队伍，在白宫里还有一个影响力更大的国家安全机制。这支非正式的临时机构成分很复杂，一言难尽。它其实是总统身边的核心圈子，除了颇受青睐的总司令，其中许多人都没有正式官职。通常在总统做出决策或发表演讲之前，总司令有机会和总统说上最后几句话，他是最能影响总统的人。这个班子还包括第一夫人和总统的其他家人、总统上学期间的朋友、女朋友、记者等等。

　　这支队伍的成员不断变化，很难准确列出名单，但他们的意义却十分重大。

　　这会让人摸不着头脑吗？当然会，即使身处组织核心的人也是如此。譬如说，兹比格纽·布热津斯基聘请了自己以前的一名学生来处理国会关系。她是第一个在这个部门工作的女人。但这块地盘可是男人的天下，新人必须墨守成规。她感到畏怯，裹足不前，怀疑自己无法做好这份制定政策的工作；也担心自己没有足够的热情，无法像老师布热津斯基一样积极地投身外交事业。然而，出生于东欧、而后又移民美国的布热津斯基告诉她，不要过分在意工作表面的分量，否则只会因害怕而放弃。后来，马德琳·奥尔布赖特留了下来，最终成为“国家安全委员会的一员”，这真的很了不起。当她向人事部门作报告时，别人问她将来想做什么，她回答说想“加入国家安全委员会”。他们都认为这行不通，因为她既不是总统、副总统、国务卿、国防部部长，也不是吉米·卡特总统任命的国家安全委员会内阁成员，还只是个年纪轻轻的工作人员。来来回回问了好几次，人们才真正明白她是一心想成为国家安全委员会的幕僚。1997年，她成为美国第64任国务卿，达到了职业上的巅峰，也终于成为法律意义上国家安全委员会中的一员。

　　内容简介：书中首次披露了国家安全局在冷战中所扮演的角色，它在越南战争期间进行的间谍活动，它对俄罗斯潜艇“库尔斯克”号和本·拉登“基地”组织的监听以及它遍布世界各地的高科技全球监听网络系统。