国家治理，什么才算是“现代化”

　　■ 《决定》表述

　　全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。

　　定义 政府、社会与市场各归其位

　　理解国家治理体系和治理能力的现代化，是一物之两面。“一物”，就是国家治理；“两面”，就是国家治理体系与国家治理能力。

　　理解“一物”，是了解“两面”的前提条件。

　　国家治理，是相对国家政治基本制度安排而言，主要指的是国家在基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力运行得合法、顺畅、高效与得到社会认同的问题。国家基本制度安排合理，国家治理方得以启动。

　　国家治理的过程，就在于充分动员国家各个方面的力量，以多元共治激发国家权力体系、社会组织体系与市场结构体系的活力，并且促使三方积极互动，以便实现国家治理的预期目标。

　　实现国家预期、社会认同的治理目标，就是善治。

　　善治，作为国家治理的目标，体现为国家、社会与市场三方面力量纳入一个法治机制，促使国家权力合法、公平、公正、公开运作，社会组织自主、自治和自律，市场结构成本低廉、绩效高企运转。

　　国家、社会与市场的各归其位、各尽其责，就是国家实现治理体系现代化的标志。

　　路径 限制政府冲动，保证监管到位

　　国家治理体系的现代化，除开国家权力、社会运转与市场运行的高效分合，还必须促使三者各自具备内在的合理结构。

　　首先，国家日常权力体系，也就是政府权力的有效运作，是国家治理体系现代化的基础。

　　“有效的政府治理”——指的就是政府治理体系的现代化目标模式。对一个现代国家而言，有效的政府治理，需要在体制机制上作出保障：一是对政府自身结构和功能作出合理规划，保证政府在规模、职能和作用方式上的合理性，在作为方式上的法治优先性，在发挥政府治理作用上的有效性，在提供社会服务上的公共性，在体制运转上的执行力，在行政结果上的公信力。

　　“改进社会治理方式”——指的是建立现代社会治理模式。

　　一个得到善治的社会，一方面体现为社会主体，也就是城乡居民和社会组织，能够做到道德的自我约束、行为的自我规范、人与人之间的互爱互助、日常利益的相互调节。另一方面则体现为国家对社会组织的法治化管理、系统性规划、综合性治理、主动化引导。

　　这样，既让社会保有活力、利益各得其所，也使社会井然有序、居民安心舒心放心。

　　“处理好政府和市场的关系”——指的是市场治理体系的建设。

　　在现代国家治理体系中，市场依靠价格机制运行，对资源进行有效配置。改革开放释放了市场的微观效能，就已经大大解放了生产力，让中国跻身世界各国经济总量前列。相对独立的市场治理体系，从正面看，是让相对健全的市场释放自主性价格机制，高效引导资源的有效配置；从反面看，是限制政府直接配置资源的冲动、保证政府监管到位、克制市场机制缺陷的需要。

　　标准 关键在“公共预算机制”

　　国家治理体系的现代化，为国家治理能力的现代化奠定制度基础；国家治理能力的现代化，为保证现代国家治理体系的运行目标提供现实支持。

　　因此，在基本确定现代国家治理体系的基础上，需要对国家治理能力的现代化内涵加以认识和实践。

　　从国家、社会与市场三个方面看，国家权力的治理能力现代化，首先需要确定法治化的、层次分明的、领域明确的权力机制。但更为关键的还是，国家权力需要雄厚的、但又不伤害社会与市场运转的物质资源。

　　因此，国家的财政汲取能力与公共预算机制，就成为国家权力高效运作的物质基础。

　　财政汲取能力，保证国家有充分的物质资源使用于公共决策和公共服务；公共预算机制，保证国家能够高效益地配置有限的财政资源，既管住钱袋子，又用好钱袋子，少花钱，多办事、办好事。这是《决定》特别重视财政改革的深厚理由所在。

　　困难 在“活”与“不乱”间平衡

　　试图真正有力提升国家权力的治理能力，在财政改革上要做到稳健有效：国家财政汲取能力过强，会吸干社会和市场必须的资源，让社会、市场无法与国家权力积极互动、良性促进；国家财政汲取能力不足，会让公共权威下降，无法有效提供强有力的法治环境和公共政策。

　　因此，如何在国家长治久安的基点上，处理好关乎公共财政的几个基本矛盾，就成为提高国家治理能力的必须：一是确定财政改革的国家战略地位，二是理顺财政改革的财权事权，三是确定财政的央地分权关系，四是解决财税的国家与居民收益分享。在此基础上，保证国家权力治理能力的强大有效和理性定位。

　　社会治理能力的现代化，体现在两个幅度上：一是国家治理社会的能力高低，二是社会的自治能力高低。从前者看，向高走势的国家治理社会的能力，体现为国家治理社会的活而不乱。

　　活，指的是国家既依靠法治管理社会，对社会高度尊重，推动社会自治，从而让社会充分释放推进国家发展的能量；不乱，指的是国家严格遵守法治程序，仰赖社会组织的自我治理，不轻易介入社会日常生活领域，不以国家权力的主观良好意志催生出扰乱社会秩序的恶性后果。

　　从后者讲，一个具有充分自治空间的社会，不会躺在国家资助的平台上无所作为，成为一个依附性的无能结构。

　　城乡居民的自主，促进他们的自治；一个高度自治的社会，居民就可以养成自律的良好习性，不至于陷入国家高压情况下的“民免而无耻”的悲壮。一个“民有耻且格”的状态，便是社会治理能力现代化的最好写照。

　　市场治理能力的现代化，投射在两个关键领域。

　　在国家治理市场的领域，国家高度重视市场配置资源的必要性与重要性；在市场自我治理的领域，市场依靠行为者、尤其是现代企业组织，做到按照市场规律办事，从而保证低投入、高产出，低成本、高效益。

　　在国家与市场关系上，需要建立起巧妙平衡的关系结构：一要避免国家权力压制市场建制，以政府的宏观监管扼制市场活力；二要避免市场的放任自流，让经济发展处于政府失控的状态。

　　在国家的宏观调控与市场的自主运行之间，做到《决定》所预期的满意状态。当市场失灵和政府失败的两个极端情形都不会出现的时候，市场治理能力的现代化就基本实现了。