宏观调控，最终走向“宏观调节”“宏观管理”

　　与历次改革决定一样，改进宏观调控也是这次改革决定涵盖重要内容之一。

　　决定提出“要健全宏观调控体系”，把“科学的宏观调控”看作是“发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”之一。

　　那么，从改革史的角度看，宏观调控该吸取什么样的经验教训，如何更加科学？

　　■ 《决定》表述

　　健全宏观调控体系。宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。

　　1 改革史上的“宏观调控”

　　从历史看，计划体制下国家全面控制国民经济和社会生活：有全局与局部之分，却无宏观与微观之别。

　　宏观调控理论与实践是改革时代产物。

　　1987年中共十三大提出“有计划商品经济”概念，要求“逐步健全以间接管理为主的宏观经济调节体系”。1992年十四大确立社会主义市场经济体制目标同时第一次提出宏观调控命题：“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。要求“健全科学的宏观管理体制与方法”。

　　十四届三中全会体改决定阐述了宏调目标和方法。“宏观调控的主要任务是：保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。宏观调控主要采取经济办法，……建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调”，“建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系”。

　　中共十六大以来十余年，更多强调“完善宏观调控体系”。要求“发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。”“计划提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策；……运用货币政策与财政政策，调节社会总需求与总供给的基本平衡，并与产业政策相配合，促进国民经济和社会的协调发展”。

　　由此可见，这次三中全会宏调方针表述有新意。

　　明确以财政和货币政策作为主要宏调手段，提出宏调目标制定和实施机制化，体现决策层宏调理念的重要创新。

　　针对后危机时代形势演变，要求“形成参与国际宏观经济政策协调的机制，推动国际经济治理结构完善”，显然也是全新表述。再提“科学的宏观调控”，折射高层意识到需系统反思与应对这个复杂问题。

　　成熟市场经济下宏观政策对象主要指总需求管理与稳定政策，主要针对国民经济或开放宏观经济的总量关系与平衡，宏观政策具有相机抉择特点，宏调职能部门也比较有限。

　　我国改革时期20余年探宏调体系仍有待科学化，与转型期宏调实践的一些特点与矛盾有关。

　　2

　　十年“宏调”的经验教训

　　我国对宏调概念和对象界定比较广泛，不仅包括总量平衡而且涵盖结构调整和优化目标；为此在政策工具上就需要借助计划、产业政策等多样化工具；在政策实施主体上表现为很多部门参与宏调，形成“九龙治水”局面。

　　笔者研究晚近十年宏调史，粗略梳理各种宏调采用做法，发现实际使用的宏调政策工具有几十项之多。下表列举这些政策工具（如下表）。

　　3 科学宏调需“四减四加”

　　历史经验表明，如果宏调对象过广、宏调工具过宽、宏调部门过多，许多政府部门在很多场合能随意“以宏调名义”干预投资、信贷、准入等方面微观经济活动，健全完善市场经济秩序目标难以实现。

　　具体宏调举措是技术性问题，宏调规则、范围、方法则是体制性，并在经济实际运行层面具体定义市场机制与政府干预作用的真实边界。

　　宏调科学化与体制市场化具有双向关系：体制市场化程度制约宏调科学化程度，同时宏调宽泛化微观化也会固化甚至强化体制中非市场因素与结构，不利于实现市场机制配置资源的决定性作用。

　　十八届三中全会推出全面深化改革的新举措，必将为破解科学宏调难题提供历史新机遇。

　　要真正实现三中全会提出的“科学的宏观调控”目标，需要从“四减四加”入手进行改革调整。

　　四项减法第一点是在认知和概念上做减法，更为科学和严谨地界定宏观和宏观调控范围，减掉原本不属于宏观和宏观调控内涵的因素和对象。第二项减法是一些部门职能定位需“去宏观调控化”，让环保宏观调控、土地宏观调控、农业宏观调控这类流行概念逐步淡出，改变宏调“九龙治水”格局。

　　三是在“产业政策宏调化”方面做减法。随着经济发展阶段提升与市场经济运行经验积累，早先有必要的产业政策或许也需瘦身。对仍有必要实行的产业政策，实施过程应与宏观调控干预适当区隔。

　　最后，应减少用行政手段宏调，尽量避免采用冻结土地供应、查处某个民营企业这类激烈方式实施宏调，个别民企经营有问题应由政府相应职能部门依法查处。

　　宏调改革成功关键在于做好加法。一是要深化汇率市场化改革，在增加汇率价格杠杆调节功能上做加法。二是要完善利率市场化改革，在更好发挥利率价格杠杆调节作用上做加法。更好发挥利率价格调节功能创造体制条件。

　　三是应调整现行央行体制，在提升其执行货币政策独立性上做加法。适当扩大央行执行货币政策的独立性，应利大于弊。这方面改革有助于提升货币政策的专业性和有效性，有利于减少地方、部门等局部利益的过多影响，有利于提升货币政策的透明度并增强其可问责性。

　　最后一项加法是推进财税体制改革，提升财政预算制度透明度，减少政府财政直接投资比重，推进结构性税制调整。加快健全大国公共财政体制，增加财政支出直接对居民的转移支付比例，有助于增加财税收支随宏观景气变动发挥“自动稳定调节”作用，使其更好发挥机制性宏调功能。

　　可以预见，市场经济体制健全成熟之日，也就是科学宏调目标实现之时。届时“宏观调控”这个体制转型期的特色名词，其中带有计划体制遗迹的“控”字或许会被扬弃，最终采取“宏观调节”或“宏观管理”之类表述。

　　■ 三点启示

　　1、这些政策有的属于间接总量调节工具，如公开市场操作、利率、汇率等，与市场经济宏观政策原理比较一致。较多属于准入数量型和产业调控型工具，这类政策往往与治理产能过剩等工作结合实施，特定时点的部门选择与施政松紧，具有较大随意性。

　　2、在房地产、农产品等价格上涨较快通胀环境下，有关部门利用各种手段直接干预需求以及市场流通，有时直接实施物价管制，这类工具也往往以宏调措施推出。偶尔还会采用直接行政干预工具，如暂停建设用地供应，严厉查处某个企业案例保证宏调政令畅通等。虽发生频率较低，然而对市场规则稳定预期客观影响较大。

　　3、对象宽、工具泛、主体多的宏调体制虽便于灵活施政，不过往往难以厘清市场功能和政府干预的边界。另外，宏观波动短期变异度较高，宏观调控有相机抉择特点，与产业和结构政策取向比较稳定的要求和属性难以兼容一致，实践起来难免导致宏观调控微观化与过多干预常态化。