大部门制，避免“公地悲剧”

　　十八届三中全会的决定指出，积极稳妥地实施大部门制。这表明，中国政府机构改革的基本方向依然是实施大部门制。决定还指出，设立国家安全委员会，相对集中执法权，建立系统完整的生态文明体系，这表明未来大部门制改革的优先领域是国家安全、执法权和生态文明建设领域。这也表明，未来机构改革的方向依然是同类项合并，同类职能由一个机构来统筹，不再“九龙治水”，以免“公地悲剧”。

　　国家安全：国家安全事项“集结号”

　　《决定》：设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。

　　解读：对国家安全的事项，在国际上是一个通行的做法，美国、巴西、南非、土耳其、马来西亚等国家都设有国家安全委员会。

　　对中国来说，这一领域一直在做集中的努力。1981年恢复中央外事领导小组，下设国务院外事办公室。2000年中央组建国家安全领导小组，与中央外事领导小组合署办公，两块牌子、一套人马。这些努力都有集中的意思在里面。

　　国家安全委员会的设立，可以说从机构角度进一步集中了分散在各个领域的国家安全事项，包括对外安全和对内安全。国家安全委员会作为平台性的组织，对于对外维护国家主权、安全和发展利益，对内维护政治安全和社会稳定，处置各种安全风险，具有重要的支持作用。

　　作为一个高规格的平台，也可以说安全在政策次序上具有了和发展同等重要的优先性。当然，国家安全委员会作为一个平台性的组织，它并不是一个完全整合安全职能的机构。它内部除了国家安全体系，还有公共安全体系，社会治理体系。这三个体系各有特点，一方面要相对集中，另一方面也要相对分散，从而更好地维护国家安全、公共安全和社会安全。

　　综合执法：解决“九龙治水”

　　《决定》：整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。

　　预测：城管有望升级，综合执法范围可能加大。

　　解读：在上个世纪90年代末，开始出现了众所周知的城管。城管建立以后，把很多分散在很多部门的执法权集中在一起，解决了大盖帽满天飞，执法对象不堪骚扰的问题。

　　但是也出现了一些新的问题，很多人不是公务员编制，只是事业编制，甚至没有编制，只是临时工。人员缺乏训练，素质差，流动性大，存在很多不规范执法和暴力执法的问题。再加上城管的执法对象多为生活比较困难的无证摊贩，加强执法有助于维护公共秩序但不利于摊贩生计，放松执法有助于解决摊贩生计但不利于公共秩序，这让城管每每处于社会矛盾的风口浪尖，饱受批评。

　　这说明城管执法体制依然需要进一步理顺，需要进一步提高执法水平，尤其是服务水平。

　　执法领域，还涉及食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域。这些领域的问题是，上级的组织体系比较健全，但是县市尤其农村的执法力量，也就是基层的执法力量非常薄弱。海域执法力量在今年年初的机构改革中有了大幅度的整合，并充实了很多执法力量，解决了海域执法“九龙治水”的问题。在食品药品领域，也做了类似的调整。但是在安全生产、环境保护和劳动保障等领域的执法力量依然相对薄弱。

　　在这些领域进行执法体制改革，实现机构职能和人员下沉，实现一线执法组织和力量的相对整合，统一执法，就成了未来执法领域改革的重要任务。当然，集中也只是相对集中，这些领域的执法依然具有一定的专业性，在相对集中的基础上，明确各个领域的权力和责任，明确执法的程序，提高执法服务的专业水平，也是必须考虑的事情。因为集中和分散都是解决“九龙治水”问题的重要选择。

　　生态文明：一个机构统一管理山水林田湖？

　　《决定》：建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

　　预测：将由一个专门的部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护。

　　解读：这表明，生态文明制度体系的改革，首先将在组织上建立一个专门的机构，作为自然资源全民所有的产权的代理人来对自然资源进行所有权的管理。其次，还将有一个管理者机构，负责自然资源的管理。第三，一个事情一个部门来进行管理。可以预料，全民所有的自然资源所有权将由国资委来进行集中管理。国土、水利、农业、林业和环境等部门将有可能组成一个委员会，对国家自然资源进行集中的管理，从而对山水林田湖进行统一保护、统一修复。

　　■ 综合分析

　　这三个领域的改革，都可以叫做大部门制的改革。当然，国家安全委员会不是一个实体的政府内阁部门，主要在党和国家的层次，执法权相对集权主要在行政执法层次和基层，生态文明制度体系如果能够整合国土、水利、农业、林业和环境等部门，很可能组成一个非常典型的大部门。大部门制改革实施那么多年，各个方面的改革，都是小手笔，这个改革很可能成为大部门制改革的大手笔。

　　这些改革，基本上都处于国家和政府层面。

　　九龙治水和公地悲剧的治理，从理论上来说，除了集中和分散的方法之外，诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆还提出了自主治理的方法。这个方法表明，集中的方法和分散的方法是有用的方法，但是自主治理的方法，在经验上也是有用的方法。

　　奥斯特罗姆的团队对全世界的环境资源的实际治理进行了大量的实地考察，总结了成功的经验和失败的教训，最后提供了成功自主治理的政策方案，并认为在此基础上进行多中心治理，是完全集中和完全分散的重要替代选择。

　　对我国的实践来说，我们在集中和分散的选择上也往往遇到一个新的问题，一收权就死，一放权就乱。其原因是缺乏自主治理的理念和制度安排，让一线的管理者和执法者，真正拥有有效解决问题的权力和责任。所以，未来大部门制改革要成功，不仅要有集中和分散，也要考虑有效的自主治理的选择。