国家安全中枢“潜规则”起底

　　11月7日，日本众议院通过法案，新设日本国家安全保障会议（相当于国家安全委员会）。实际上，除了日本外，美国、俄罗斯、英国、法国、德国、韩国、印度、巴基斯坦、以色列等30多个国家都设立有国家安全委员会或类似机构。以至于有专家称，国家安全委员会已经成了大国的“标配”。

　　那么，诸国纷纷设立“国安会”的意图何在呢？

　　设立 多部门协同避安全盲区

　　周边强敌环伺的以色列，对安全的重视更加迫切。

　　以色列的情报机构素以强悍闻名。然而，1973年，当以色列全国都沉浸在赎罪日的假日氛围之中时，埃及和叙利亚突袭以色列，第四次中东战争爆发。因为情报部门的判断失误，以色列只得仓皇迎战，差一点陷入亡国境地。

　　在这次战争后，以色列开始意识到不能完全只依赖于情报机构的意见。推动建立一个类似于美国国家安全委员会的声音开始在国内涌现，然而推动建立国安会的努力几乎进行了20多年，才终于在1999年内塔尼亚胡任总理时实现。

　　以色列的“国安会”隶属于总理办公室，力图在决策制定过程中，能够全面地了解军方、情报部门、外交部门的情况，它是以色列总理和政府在有关国家安全领域协调、整合、分析和监测工作的中枢。

　　以色列的情况虽然特殊，但成立“国安会”的考虑，却和他国并无太大不同。成立一个最高层面的安全机构，制定全方位的国家安全战略，处理重大危机事件和维护国家安全，是很多国家设立“国安会”的初衷。

　　《金融时报》首席外交事务专栏作家吉迪恩·拉赫曼认为，成立“国安会”最首要的好处是能够实现从各部门各自为政到协同合作。显然，不同的政府部门在部门利益、组织结构、政策目标和工作方式等方面有很大的差异，在事关国家安全的议题上，单一部门提出的方案，往往局限于本部门所掌握的信息和本部门的意识，无法更好、更全面地预防以及应对危机。成立一个超越于各部门之上的机构，能够更广泛地协调各方利益、资源，提高效率，并在决策制定时做出更加符合国家利益的选择。

　　职责 日本“国安会”关注中国

　　既然“国安会”是一个超越部门界限的机构，就要求一个最高级别的领导来统筹，因此各国“国安会”的最高领导几乎都是国家或政府的“一把手”。

　　比如，美国、韩国、菲律宾等国“国安会”主席是总统，印度的“国安会”主席是总理，英国的“国安会”主席是首相，德国的联邦安全理事会主席是总理。俄罗斯方面，关于安全的最高决策机构是1992年成立的联邦安全会议，也是俄罗斯总统任会议主席，安全会议秘书长直接服从总统命令。

　　但在不同的国家，“国安会”的权力也不尽相同，有的是协调或咨询机构，有的则是决策机构。

　　在俄罗斯，联邦安全会议的主要任务是确定社会和国家的重要利益，制定保障俄联邦安全的主要战略方针，并向总统提出建议。华东师范大学俄罗斯研究中心副主任杨成在接受新京报采访时指出，俄罗斯联邦安全会议的功能是制定国家的安全构想。但在俄罗斯的体制下，安全会议总的来说是处于协调者的身份，执行克里姆林宫的决策。

　　在以色列，“国安会”则是总理的咨询机构。但在伊朗、沙特等国，“国安会”则是国防与安全领域的最高决策机构，行使国防与安全事务的最高决策权。

　　因为各国情况不同，“国安会”负责的具体领域也有差别。在印度，维护经济领域安全是“国安会”的重点任务。印度一直将主权与领土完整、外交独立自主以及稳定的经济秩序视为国家安全战略的三大目标。1998年印度国家安全委员会成立后，制定了印度的国家安全战略，其重点是经济安全、核安全和印度洋安全。

　　英国2010年成立了“国安会”，讨论和解决英国面临的一系列威胁，包括水资源和能源短缺、网络恐怖活动和自然灾害等。

　　日本从2006年就开始研究组建日本的“国家安全委员会”，并有可能在本年末或次年初成立。日本国家安全委员会首先讨论的议题是日本的对华政策、能源安全和联合国改革等。

　　而在德国，联邦安全理事会最主要的一项工作，是讨论德国武器出口政策。

　　运行 依赖军方情报部门配合

　　虽然世界上有约30个国家成立了“国安会”，但“国安会”到底能不能发挥作用，各国的情况不尽相同。

　　以色列成立“国安会”当年，内塔尼亚胡就在竞选中失败，没能连任总理，此后的历任总理对“国安会”并不重视，导致其地位非常尴尬。2010年，以色列军方拦截了一支驶向巴勒斯坦加沙救援船队，强行登船后立即开火，造成至少19人死亡。这在国际社会上引起了强烈的抗议，各国纷纷谴责，对于以色列外交而言不啻于一场灾难。后来以色列军方反思自己“掌握了错误的情报”，采取了“错误的行动。”

　　以色列安全专家阿莫斯·哈雷尔表示，这一事件表明，以色列的军方和安全官员并没有与“国安会”进行良好的合作。“国安会”发挥作用，依赖于军方和情报部门的合作，但后两者显然并没有充分配合。

　　2009年内塔尼亚胡重新出任总理，“国安会”也再次受到重视，但其在以色列决策体制中的地位仍然没有固定下来。哈雷尔指出，以色列“国安会”能发挥多大的作用，很大程度上与总理的重视程度有关。而且，以色列各个机构之间对国安会的看法也不同，“当‘国安会’领导搬进总理办公室大楼，与总理办公室相邻时，以色列的国防部长和总理的军方秘书长都非常不高兴。”

　　在俄罗斯，联邦安全会议也面临类似的问题。杨成认为，联邦安全会议从成立到现在，其发挥作用大小，很大程度上和谁来担任安全会议秘书有关。杨成指出，俄罗斯是超级总统制，外交国防权限都在总统。如果安全会议秘书的个人政治影响力很大，和总统的关系很好，那么安全会议的作用就会强。普京的好友、曾担任俄罗斯外交部长的谢尔盖·伊万诺夫在出任安全会议秘书之时，安全会议的影响力很大，并提出了俄罗斯的国家安全构想。

　　但如果是知识官僚来担任安全会议秘书，就有了一种“荣退”的性质，就会造成安全会议的影响力弱化。2008年俄罗斯与格鲁吉亚在南奥赛梯发动了战争，时任总统梅德韦杰夫在下令俄军对格鲁吉亚开战之后的第二天，才召开了联邦安全会议。

　　对此，拉赫曼认为，“国安会”的结构要能发挥作用，那么国家安全顾问必须有能力、有权力去协调军事、情报、外交等部门的意见，并将这些意见整合，统一成一套连贯的政策，上报给总统或者总理作为建议。而国家安全顾问与其他的“参与者”之间的权力平衡，也是一门艺术。

　　新京报记者 高美