一个法官眼中的“司法改革”

　　11月29日，国新办举行了深化司法行政体制改革等方面情况新闻发布会。司法部副部长赵大程在介绍相关情况时表示，司法部已研究起草深化司法行政体制改革具体实施意见。

　　之前，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），开启了中国改革的新征程。

　　《决定》提出了一系列相互关联的新举措，包括：推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度等。

　　这些改革举措，抓住了当前制约司法体制良性运行的关键环节和重点领域，回应了民众对司法公正的关切和期待。作为一名基层法官，体会尤为深切。

　　要避免成为“地方的法院”

　　人财物受制于地方，客观上容易造成“地方法院”成为“地方的法院”，甚或为只为地方服务的法院。

　　《决定》在司法去地方化上可谓迈出了重要步伐。推动省以下法院人财物统一管理，在很大程度上可以缓解司法地方化带来的弊端。

　　这是因为，这一举措将使地方法院特别是中基层法院与所在地政府“人财物”上的控制脱钩，在依法行使审判权上获得比过去大得多的空间，释放出监督权力、保护权利的正能量。

　　而且，基层法院最接地气，与普通民众维权最近，80％的案件由它们审理，它们的“解放”将会大大改善司法环境，有利于让当事人在司法案件中感受到公平正义。

　　我国是单一制国家，人民法院不管设置在哪里，行使的都是国家审判权，维护国家法治的统一。但在目前的司法管理体制下，法院与其“左邻右舍”，即与地方的关系是，地方法院的院长和法官都由地方任免、地方管理，待遇也由地方主供。人财物受制于地方，客观上容易造成“地方法院”成为“地方的法院”，甚或为只为地方服务的法院。

　　司法实践中，受地方保护主义干扰而影响国家法律实施，进而损害司法公正的现象带有一定的普遍性。

　　比如，在事关地方政府政绩的征地拆迁领域。政府实施征地拆迁常常“先上车、后买票”，或者“不买票”，在不具备法定条件下匆忙上马，有的甚至拆迁完毕数年都不能补齐各类法律手续；补偿标准更是普遍较低，受地方利益导向，征地拆迁市场化目标推进艰难，涉拆居民权益受损，反应强烈。但基层司法却难有作为。

　　在一次座谈会上，某基层法院院长和庭长表示已不堪应付，当地政府向法院发出明确指示，手续不齐备的征地拆迁项目必须予以支持；补偿标准低的问题可以忽略，对已经被明令禁止的行政强拆行为，不得受理相关诉讼；对涉诉的案件不许败诉；对影响工程进度的住户启动最高法院明令禁止的先予执行，等等。

　　有庭长无可奈何地表示：政府布置的任务和目标，不干，现在组织上就会处理我；如果违心干了，由于是违法的，组织上将来还可能处理我。

　　在地方运动式执法中，一些地方法院的地方化色彩同样浓厚。而且往往从一开始，法院就被捆绑在地方联合执法的战车上。比如，在多地风起云涌的拆除违法建设行动中，在政府部门牵头的统一行动方案中，往往都或明或暗地有法院的身影，名为“能动司法”，实为联合行动，让法院为违法执法“背书”。

　　为何实践中不遵守拆违程序、粗暴侵犯违法建设人的合法权益、“混淆是非”将拆迁异化为拆违等现象屡见不鲜，司法无法发挥阻却的作用，关键就在于此。

　　探索与行政区划适当分离的司法管辖制度，在去地方化上更带有“釜底抽薪”的意味。地方保护的形成，人财物受制于地方政府固然是主因，但司法管辖与行政区划完全重合也是重要因素。

　　以受地方影响最为明显的行政案件为例。起诉立案率低、服判息诉率低、行政机关败诉率低、上诉申诉上访率高的问题，一直是困扰行政审判发展顽疾，很大程度上就与受地方干扰有关。

　　而自从2008年最高法院探索县级政府案件提级管辖后，县级政府涉诉案件脱离了其能控制的县法院，就使得“县法院审不了县政府”的问题得到有效缓解。

　　法院内外都要“去行政化”

　　对外，要明确上下级法院之间的职能定位，对内，要强调法院内部运行机制要去行政化。

　　在我国“一府两院”格局下，法院与政府的区别，在于其不受法外干预的独立评判权，在活动方式上与行政权有质的区别，有其独特的内在规律。

　　毋庸讳言，我国目前的司法，与符合规律还有一定的距离，除了地方化因素外，行政化也是一大症结。近年来，司法权力运行机制，无论是上下级法院，还是法院内部院庭长与合议庭及法官行政上下级之间，虽进行了许多积极探索，但成效并不显著，行政化问题仍不同程度地存在。《决定》在这方面着墨不少，亮点突出，措施更是直指要害。

　　首先是明确上下级法院之间的职能定位，规范上下级法院审级监督关系。

　　《决定》的这一要求，实质上是要法院回归宪法定位。《宪法》对上下级法院之间的关系给出了明确定位，即上级法院监督下级法院。

　　但实践中，下级法院出于或是司法能力所限、或是降低发回改判率、或是为了寻求上级法院支持以摆脱地方意志，甚或是为了推卸责任将矛盾上交等正当或不正当的考虑，上下级法院的关系发生了一定程度的异化，突出表现在案件审判上层层请示汇报和审批。

　　在某高级法院，每年辖区内一审行政案件数不足4000件，而向高级法院请示汇报的常规案件就达200余件，这还是以正式口头或书面方式请示的数字，不包括日常电话、开会座谈活动中的沟通和答疑，也不包括基层法院仅仅只向所属中级法院请示汇报的案件。

　　当然，并不是说上下级法院之间应当“老死不相往来”，必须实现物理乃至精神上的隔离，但需要有所为有所不为，在法律适用出现法律冲突乃至有普遍意义的法律解释时，上级法院可以发挥指导作用，而在个案裁判特别是证据采信和事实认定上，不能由上级法院“包办”。否则，必然导致当事人上诉乃至申诉权利的虚置。

　　此外，考评作为上级法院监督下级法院的重要方式，实践中也是问题丛生，需要引起重视和改进。比如，在案件数量指标上，既考核收案数，年底又要考核结案率，每个月还要考核均衡结案率，而且为了避免年底突击结案，加大了均衡结案的考核比重。

　　其次是《决定》突出强调法院内部运行机制要去行政化。

　　让审理者裁判、由裁判者负责，本是司法规律使然，也是权责统一的内在要求，但在司法实践中落实起来却困难重重，关键在于行政化管理模式挡道，集中体现在审与判分离，审者无权判，判者不用经历审。

　　这与我国传统行政化的思维模式有关，其初衷也并不坏，但意味着审判权在运行中存在二元化的格局，即全程听审的法官和合议庭没有最终判断权，而实际享有裁判权的院庭长则没有参加案件庭审的经历。

　　即使是启动审判委员会审议，由于成员绝大多数是由院庭长组成，本身日常事务缠身，在缺乏必要准备的情况下，对不熟悉的领域也很难发表特别专业的意见，导致司法审判过程异化为行政决策过程，法定裁判主体（主要是法官和合议庭）沦落为了解案情、梳理证据、提炼要点、拟定初步意见、送请审批的主体。

　　在目前法院内部行政管理模式下，受任职、机会、待遇、考核等因素的影响，法官坚持意见往往是有限度的。这并不是法官放弃坚守，而是如果制度机制不保障，让法官个体对抗整个司法模式，不仅不公平，也不可行，只会让有担当的法官遍体鳞伤。

　　此外，法院内部裁判权与司法行政事务管理权还需要进一步厘清。目前法院内部审判业务部门与行政事务管理部门之间，不同程度地存在着本末倒置的问题，行政事务管理部门名义上是为审判一线部门和法官服务，但另一方面却紧紧牵住审判一线部门和法官的“牛鼻子”，考核评比靠他们打分确定，职级待遇往往更可能“近水楼台先得月”。

　　这些关系不理顺，法官和合议庭的裁判主体地位一样得不到有效激活，同样不符合司法权运行规律。 □行者（法官）

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　　要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。主要有两项内容：

　　一是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。我国是单一制国家，司法职权是中央事权。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。

　　二是探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。司法管辖包括司法机关的地域管辖和案件管辖。应该从现行宪法框架内着手，探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。通过提级管辖、集中管辖，审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件。

　　——中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱（摘自《人民日报》）