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解码“日本国安会”

2013年11月30日 星期六 新京报
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  11月27日,日本国会参议院全体会议以213票赞成、18票反对的表决结果,通过了建立“国家安全保障会议”的法案,由于众院全体会议11月7日已通过类似法案,参院的表决结果意味着国家安全保障会议成立法案正式生效。

  日本战后首个“国安会”及配套的国家安全保障局,可能在今年12月和明年1月分别成立。

  那么,“日本国安会”究竟是怎么回事?

  核心之核心为内阁首相

  根据规定,首相“认为有必要”的外交和防卫重要事项,“认为有必要”的重大紧急事态应对事项,以及“其他首相认为必须的国家安保事项”,都有国安会统领。

  按照日本官方的解释,国家安全保障会议的使命,是负责讨论、制定日本中长期外交、安全、防卫保障战略、规划、政策,制定大规模灾害等突发事件应对措施,并负责对重大事件和大规模灾害等第一时间作出反应。

  日本国安会以美国国安会为模板,分为核心成员、常设机构和紧急事态大臣会和机制等组成。

  核心成员只有四人,包括首相、内阁官房长官、外务大臣、防卫大臣。以上四人系日本内阁中负责安保、外交、防务领域的主官,由上述四人组成的核心架构,可有效提升“应急处突”的应对效率,并及时制订和修改日本外交、安保基本方针和策略。

  上述核心成员中,核心之核心为内阁首相。根据国家安全保障会议组织法,首相和首相官邸拥有极大权力,首相“认为有必要”的外交和防卫重要事项,“认为有必要”的重大紧急事态应对事项,以及“其他首相认为必须的国家安保事项”,都有国安会统领。

  核心成员四人外,国家安全保障会议还设立了常设机构——国家安全保障局,从目前透露的信息,该常设机构有人员约60名,由外务省、防卫省警察部门等派出,内部可能分设宏观、战略、情报、中国及朝鲜、同盟国和友好国、中东及其他等六个部门。

  国家安全保障会议核心成员会议将两个星期召开一次,称作“顶级会议”。如果首相认为需要,可指定四人以外的阁员参与,如果参与者为国家公安委员会成员、国土交通大臣等5人,则连同原先4名核心共计9人,称“九大臣会和机制”;如尚有其他阁员参与,则为“紧急事态大臣会和”。

  四大臣会议每月两次,负责制定日本中长期外交和安全保障战略;9大臣会议同样定期召开,主要审议方向为国防基本方针。

  国家安全保障局首任局长人选,是现任内阁官房参与的谷内正太郎,首任安全事务助理人选,则是现任首相辅佐官礒崎阳辅。国家安全保障局系内阁官房下属单位。前面提到的6个保障局下属部门一把手中,3名来自防卫省,2名来自外务省,1名来自警视厅。

  目的主要是扩大首相权力

  国家安全保障会议可以通过减少决策参与者人数,提高重大战略、机制和事件的行政效率和“处突”能力。一些人担心,可能导致军国主义思潮沉渣泛起。

  日本国家安全保障会议机制最早系2006年由第一届安倍晋三内阁提出,并作为政府行政改革的重要组成部分。有一种说法称,安倍晋三对成立国家安全保障会议兴趣浓厚,因此其两次当选后都强推这一机制;但也有人称,是美国专家向安倍和自民党提出了上述建议。2006年仅仅成立了由安倍晋三任领袖的“国家安全官邸改进会议”会议成员包括部分重要阁员和专家。

  2007年2月,内阁向众院提出第一个国家安全保障机制实施蓝图,但这年12月24日,新上台的福田康夫内阁宣布冻结了这份蓝图。当时相关法案草案正在国会众院审议,却被这个民主党政府紧急叫停,连审议流程都原位走完了。

  民主党上台后不再提国家安全保障会议,变为在野党的自民党则通过党的外交与防务委员会,不断提出组建日本国家安全保障公约的倡议,并借此向民主党发难。

  2012年自民党重新掌权后,开始采取各种姿态,竭力让尘封已久的国家安全保障会议机制重新提上议事日程。2013年2月14日,“国家安全保障会议机制”专家研讨小组正式成立;6月7日,日本众院通过设立国家安全保障会议委员会的决议;本月,该决议先后在众院和参院获得通过,国家安全保障会议尘埃落定。

  之所以要推行国家安全保障会议机制,照一些知情者的话称,目的主要是扩大首相权力,提升应对重大、突发事件的效率。正如《读卖新闻》等媒体所言,国家安全保障会议可以通过减少决策参与者人数,提高重大战略、机制和事件的行政效率和“处突”能力。

  一些人担心,日本推行国家安全保障会议机制,可能导致军国主义思潮沉渣泛起,有人甚至将该机制比拟作军国主义时代的“军部”。

  军部和日本军国主义相始终,且其核心成员也是四人。但军部的四核心成员中并无首相,而是陆军大臣、海军大臣,参谋本部长和海军军令部长,自成体系,游离于民选政府之外,甚至首相也不能制约他们,相反,首相和内阁都会遭到他们钳制。

  与之相比,国家安全保障会议机制的4名核心成员都是清一色的内阁官员,并由总理大臣亲自领衔。这些核心成员不仅受制于焦头烂额的国会,且其常设机构——国家安全保障局甚至还是内阁官房的下属机构,核心成员中没有一名现役将领或军人。

  “国家安全会”监督成难题

  众院表决通过了“特定秘密保护法案”,根据这一法案,国家安全保障会议所制定的政策将被纳入“特别秘密”范畴,这意味着国民和国会都很难履行审议、监督职责。

  一些人担心,在“国家安全保障机制”方案通过后,日本首相可以借机将日本政府多个部门排除在外,且对“国家安全保障机制”如何实施监督,各方也有许多疑问。

  不仅如此,11月26日,众院表决通过了“特定秘密保护法案”,根据这一法案,国家安全保障会议所制定的政策将被纳入“特别秘密”范畴,这意味着国民和国会都很难履行审议、监督职责,这将极大提升首相官邸主导外交和安全保障政策的顺利落实。

  由此可见,国安会的确可帮助执政党和首相集中权力,却与全由军人组成的“军部”有很大差异,不宜将二者混为一谈。

  对于这一法案,部分反对党议员认为,此举等于帮助国家安全保卫体系加紧控制信息,并进一步损害公众知情权,这一意见在11月7日众院表决权达到高峰,最终迫使执政联盟作出让步,同意考虑为“四大臣会面”进行录音,以备公众日后查询审核。

  正如日本媒体所言,国家安全保障会议之所以能死灰复燃,重要原因是日本认定自己面对越来越严重的周边安保环境,并试图借此说服选民接受增强防卫能力和投入的政府主张。但国安会机制仍是内阁领导下的文官机制,和凌驾于内阁之上的旧军部存在很大差异。

  值得一提的是,此次参众两院表决中,不论执政的自民党-公民党联盟,连在野的民主党、大家党、日本维新会等也纷纷投了赞成票。

  这表明,在日本建立国家安全保障会议机制问题上,执政党和主要在野党间如今并无实质性分歧,类似2007年安倍晋三下台后的“人亡政息”场面,此番应不会重演。

  □陈在田(学者)

  ■ 相关链接

  ●美国

  国家安全委员会

  美国国家安全委员会是美国白宫独立办事机构,根据1947年国家安全委员会法和1949年对该法的修正案而设立,总统任委员会主席,法定成员包括副总统、国务卿和国防部长。总统可直接任命国家安全事务助理,不需要经过参议院批准。美国国家安全委员会的主要职责是统一有关国家内政、军事和外交机构的信息并向总统提出建议。

  ●日本

  国家安全保障会议

  今年6月,日本政府通过关于新设“国家安全保障会议”的相关法案,并随后提交国会。作为“国家安全保障会议”的核心,日本将新设由首相、外务大臣、防卫大臣和内阁官房长官出席的“四大臣会议”,负责制定日本中长期的外交和安全保障战略。“国家安全保障会议”人员编制约60人,职能相当于美国的国家安全事务委员会。

  ●俄罗斯

  联邦安全会议

  俄罗斯联邦安全会议是俄罗斯安全方面的最高决策机构,1992年根据俄罗斯宪法、安全法和总统命令建立,其职能是审议重要的国家和社会安全建设,制定统一的国家安全政策,总统任会议主席。安全会议秘书是直接服从总统的俄联邦官员,安全会议的常委和成员由安全会议秘书推荐并由总统任命。主要成员为主要部长和总统办公厅首脑。

  ●英国

  国家安全委员会

  英国国家安全委员会雷同于美国国家安全委员会模式,其成员包括政府高级官员、军事和情报机构负责人以及科学家。英国国家安全委员会负责确认英国面临的威胁,涉及内容广泛,包括恐怖活动、水资源和能源短缺、自然灾害等。该委员会旨在补充、而不是取代现有的内阁紧急状况委员会。

  (综合新华社等)

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