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“百姓胜诉难与制度打架有关”

中国政法大学法学院院长薛刚凌表示,实际上行政诉讼的功能也应包括维护公法秩序

2013年12月24日 星期二 新京报
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中国政法大学法学院院长薛刚凌。图/CFP

  昨日,行政诉讼法修正案草案提请十二届全国人大常委会第六次会议审议。这是自1989年通过后,这部法的首次修改。针对此次修改,新京报记者日前采访了中国政法大学法学院院长薛刚凌。

  【立法之初】

  行政诉讼案一直遭遇执行难

  新京报:在三大诉讼法中,行政诉讼法是最晚制定的,这是什么原因?

  薛刚凌:从上世纪70年代末,就有一些单行法律规定对行政机关的行为不服,可以到法院起诉,在试行的民事诉讼法中也有一些规定。到上世纪80年代中后期,发现审行政案子有很多特殊原则,比如说举证规则、可不可以调解等。在民法通则通过后,开始着手制定行政法。但是后来发现,制定综合行政法比较难,而制定行政诉讼法相对可行,也很必要。

  新京报:为什么当时要制定一部行政诉讼法?

  薛刚凌:行政诉讼是个外来词汇,在过去,公共秩序的维护靠伦理和行政命令,没有“民告官”。经济改革以后,企业要从政府脱离,需要保障社会人、企业人的独立。“文革”结束不久,社会还保存着对权力的恐惧,国家治理也需要从伦理治国转向法律治国,需要行政诉讼。

  新京报:在制定这部法律的时候,争议大不大?

  薛刚凌:当时对“民告官”没有争议,也就是将行政诉讼制度定位为救济法。争议较大的问题包括受案范围的大小、部门的规章可以不可以作为审案依据等。

  新京报:对这个法律,当时的社会评价怎么样?

  薛刚凌:当时有一段宣传还是很到位的,得到了社会的充分认可,但是在执行过程中就一直磕磕碰碰,执行起来比较难。

  新京报:法律通过后,行政诉讼有没有明显的增多?

  薛刚凌:没有大规模的增长,不同地方情况不同。比如山东、河南就很多,这些地方在法律实施之前就特别多。

  【实施情况】

  案件主要涉及征地拆迁

  新京报:你认为这部法律制定的时候有什么遗憾吗?

  薛刚凌:当时对行政诉讼理解得很窄,法律规定只有当个人权益受到侵害的时候才能提起诉讼,如果行政机关侵害的是公共利益,就不能提起诉讼。而现实中有许多违法行为不直接侵害个人利益,但损害公法秩序,就进不了诉讼程序。在国外,行政诉讼大多有双重功能,一是保障公法秩序,二是救济行政相对人。我们把行政诉讼简单地理解为救济制度,这个制度在一定程度上是被我们误读了。国外的行政诉讼中,不仅有“民告官”,也有“官告官”。

  新京报:为什么我们会把范围缩小了?

  薛刚凌:当时的研究有限,对其他国家和地区的了解不够。比如,法国的当事人个人权益诉讼,只占到了行政诉讼的25%。

  新京报:把行政诉讼定位为“民告官”有什么问题?

  薛刚凌:限制了行政诉讼在保障公法秩序方面的功能,比如中央对地方的法律控制,在国外也是依赖行政诉讼来实现的,我国这方面的制度还没有完全建立起来。另外,简单的“民告官”定位,很容易造成法院和政府对抗。实际上,行政诉讼的功能也应有维护公法秩序的维度,在这一点上,法院和行政机关有共同的一面。

  新京报:在这20多年里,行政诉讼发生了什么重大的变化?

  薛刚凌:上世纪90年代更多的是针对行政机关乱处罚、乱收费。还有和人身权利有关的案件,比如对劳动教养处罚不服,涉及财产要少一些。

  后来城市化进程加快,现在的案件,主要涉及征地、拆迁、社会保障和工商认定等案件,主要和财产权有关。

  【焦点问题】

  百姓胜诉难与制度打架有关

  新京报:行政案件受理难,以往当事人拿着起诉书去法院起诉,法院不受理,也不出具裁定,当事人就没有办法。现在修正案草案要采取“登记制”,是否能解决这个问题?

  薛刚凌:现在不大好说,要看登记制度的刚性程度。法院不给登记怎么办?上级法院也不受理怎么办?

  新京报:老百姓行政诉讼胜诉难,是法院的问题?政府的问题?还是法律的问题?

  薛刚凌:问题不完全在法院,也与制度“打架”有关。比方说房子拆迁,征地流程特别长,没有两三年跑不下来。而项目管理方面,如果长时间不拆,项目资金就要拿走,这两套制度不对接。一些地方政府就先斩后奏,先拆先征,程序违法,不违法没法办。如果起诉,政府会把苦衷说得很清楚,法院支持还是不支持,就很纠结。

  新京报:有一些案子,虽然法院判决老百姓胜诉了,可是问题还是得不到解决,依然不停上访。

  薛刚凌:问题在于现行制度设计有一些问题,我把它归纳为“主观诉讼、客观裁判”。当事人认为自己的权利受到了损害,进入诉讼程序,而法院却对行政机关的行为进行合法性审查,对当事人的权利要求不直接回应,结果案结事未了。

  新京报:能举个例子吗?

  薛刚凌:曾有个城市的房管局通过售房委员会出售公房,一个购买者买了房,好几年房产证都没有拿到,后来查到有官员把这个房子弄到自己名下了。法院最后把官员的登记行为撤销了。本来撤销之后,就应该给这个买主登记,但是有关部门就是不给他登记。

  为什么不给登记?按照当时程序规定,需要售房委员会讨论批准才能登记,但是现在委员会早就不存在了,所以永远不可能再恢复这个程序,他登记不了,法院又不能直接命令房管部门登记,结果他就不断来告。这就是典型的不回应当事人权利,这个制度本身有缺陷。案子审完了,事情还是不能解决。

  新京报:有观点认为,行政案件难审跟法官素质也有关系,你怎么看?

  薛刚凌:目前全国的行政审判法官大约有两万多人,有些行政审判法官没有政府工作经验。我不主张学生毕业直接当法官,尤其是行政诉讼,面对的都是有多年经验、经过许多历练的官员,办案比较棘手。

  【专家建议】

  可为反映问题建设网络平台

  新京报:有些地方探索行政一把手出庭应诉,这是否有助于破解行政诉讼难?

  薛刚凌:一把手坐在被告席,其实有利也有弊。利,是领导重视,社会宣传效果好,对下面也是监督。弊在于,如果诉讼多了,太占用时间,而且一把手上去可能是“摆设”,诉讼需要有很专业的知识和技巧,一把手不一定很专业,实际上让他坐在那“受审”,无形中增加了他的抵触和畏难情绪。

  新京报:在你看来,部委和地方政府哪个更难告?

  薛刚凌:部委相对好一些,因为法院“不怕”部委,它的人、财、物不受部委控制。另外,经过几十年的发展,部委更能接受行政诉讼,接受败诉。

  新京报:在行政案件上考核会不会起到推动作用?

  薛刚凌:有些地方考核起诉率多少,败诉率多少,直接影响官员的升迁,让官员把行政诉讼当做负面的东西。实际上,一些行政争议是因为双方对法律的理解有所不同,这是很正常的,不科学的考核阻碍行政诉讼的运行。

  新京报:对破解立案难,除了立法,你还有什么建议?

  薛刚凌:我在想可否做一个网络平台,类似于行政许可的申请平台。老百姓到法院起诉,经过法定程序就是不受理的,可以上这个平台实名申请以及反映问题。通过这个平台,有监督权的机关能够掌握情况,实施有效监督。

  如果某一个地方,有很多案件不受理,可以请专家来评判,这就逼着法院受理,不受理就要承担不利后果。这也有利于对地方行政机关的监督。

  新京报:现在行政法体系上哪些环节上还有不足?

  薛刚凌:行政组织法缺口很大,现在新一届领导人强调国家治理能力和治理结构的现代化,应该说,迫切需要加强行政组织的立法,这是实现国家治理结构现代化的基础。

  新京报:有些地方尝试制定行政程序法规,国家层面有没有必要制定一部行政程序法?

  薛刚凌:当然必要,但是否条件成熟,需要研究。行政程序法的实施,需要精细化的运作,成本比较高,但这是我们努力的方向。

  ■ 大事记

  ●1989年4月4日

  第七届全国人民代表大会第二次会议通过了行政诉讼法,1990年10月1日起施行。

  ●1991年7月11日

  试行的最高人民法院司法解释,分别就行政诉讼受案范围、管辖、诉讼参加人等12方面问题作出规定。

  ●2002年10月1日

  最高人民法院出台的关于行政诉讼证据若干问题的规定,分为举证责任分配和举证期限、提供证据的要求、调取和保全证据、证据的对质辨认和核实、证据的审核认定、附则等六部分。

  ●行政诉讼法出台后

  国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等规范行政权力行使的法律相继出台。

  本版采写/新京报记者 宋识径

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