全国人大常委会如何立法？

　　立法是人大常委会的主要职责之一。十八大以来，习近平总书记多次对法治中国建设提出要求，“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题”。那么，怎样才能制定出好用、管用、解决问题的法律呢？

　　【立法调研】 立法之前先“暗访”

　　立法调研是人大立法的最基础性工作。每一部法律背后，都有一摞摞厚厚的调研报告。调研深不深入、是不是掌握了真实情况、能不能拿到第一手资料，直接决定着立法质量。

　　传统的调研方式有座谈会、专题研讨会、到基层调查等，一般都“有组织”，比如到基层调查，先跟调研方接洽，在调研方的协助下，收集立法需要的各方面信息。但去年，旅游法和行政诉讼法修正案草案采用了新的调研方式——“暗访”。

　　全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆说，去年4月，一个周末，他和几个同事搞了一次景德镇、上饶“自助游”。没和地方的任何部门打招呼，他们自己找了一家旅行社，签了书面旅游合同，然后“潜伏”在游客中，跟旅行社管理人员、导游、司机、当地群众、餐饮服务员交朋友。

　　“导游没工资，收入就靠从旅游者消费项目中拿回扣和提成。”杨合庆说，“暗访”中，他们摸清了“零付团费”的“底细”，组团社、地接社、导游队、购物和自费项目经营者之间，是一条环环相扣的利益链条，所有经营成本、收入和利润，都是掏旅游者的腰包。

　　这次“暗访”成果，形成了“旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目”等法条，写入去年10月实施的《旅游法》中。全国人大常委会法工委负责人称，今后，类似于《旅游法》这样的适合“暗访”的法律案，立法调研都会“暗访”。

　　【起草法案】 “不要造弯曲的苍蝇拍”

　　“几十部法规也管不好一辆水泥罐车。”此前，法学专家常以此为例，诠释我国立法的弊端：法律规范一般只做原则性规定，具体落实则需要配套行政法规、部门规章、司法解释、地方性法规“补充”。所以有几十部法规对水泥罐车做出了规定，但水泥罐车还是跑一路、尘土扬一路、泥渣掉一路。

　　法律规范只做原则性规定带来的另一个弊端，是部门利益法制化。全国人大常委会法工委负责人坦言，他们发现不少配套法规、规章和司法解释，背离了法律的原意，有的甚至篡改了法律的原意。因此，去年他们督促“两高”全面清理新中国成立以来的司法解释，“这是新中国成立以来的第一次”。

　　如何杜绝这些弊端？全国人大常委会法工委研究室副主任梁鹰说，全国人大常委会委员长张德江对立法提出了一个新要求“能明确的明确，能具体的具体”，“也就是说，立法能够具体的一定要具体，能够到位的一定要到位，不要等到配套法规落实”。

　　梁鹰回忆，张德江当时举了一个例子，“说在家里看漫画书，一个漫画是一个苍蝇拍，拍子的柄做得很漂亮，弯弯曲曲的，但是拿这个拍苍蝇，却拍不到。他说立法不要造‘弯曲的苍蝇拍’，要做金属的‘直拍’，要能够拍到位，反对好看不好用、不能落到实处的立法”。

　　去年通过的《特种设备安全法》，一审稿只有65条，三审稿已有101条。全国人大常委会法工委社会法室主任滕伟说，“多”出来的36条，就是为了“一步规定到位”。

　　“特种设备”既包括电梯，也包括客运索道、蹦极的绳子，以及游乐场的碰碰车，怎样才能“一步规定到位”？最终通过的法案做出了这样的规定，“在每日投入使用前，其运营使用单位应当进行试运行和例行安全检查，并对安全附件和安全保护装置进行检查确认”。

　　【征求意见】 “利益集团”的声音也要听

　　草案形成后，征集意见一般通过三种渠道：印发有关方面书面征求意见；召开座谈会、论证会和听证会；在网上向社会公开。

　　近年来出台的物权法、劳动合同法等多部法律，征求意见时都曾经历激烈的利益博弈过程。比如《劳动合同法》，劳资双方、相关部门持续交锋，一些国外机构，如代表欧美企业的美国商会和欧盟商会，也都递交了各自的建议书，上海美国商会的建议书多达42页。已故著名宪政专家蔡定剑就多次表示，利益集团博弈致立法难度加大，对立法公正提出了更高要求。

　　去年修订的消费者权益保护法，再次陷入复杂的利益博弈中。据法工委民法室主任贾东明回忆，消费者权益保护法提交三审前，他安排了一次特殊的见面会，“有的企业提出来，能不能反映一下我们企业的意见。所以，我们专门接待了一个大型电商派来的两位副总，用了一下午时间听取他们的意见”。

　　据其中一名副总讲，他们主动向全国人大常委会提出了见面申请，当时只是想试一试，但没想到几天后就接到了全国人大常委会的回复——面谈。

　　“开门立法、广泛征求意见，各方面的意见都要听。”贾东明说，比如网络购物，不仅仅是消费者和经营者之间的简单的利益博弈问题，“我们既要考虑保护消费者的权益，也要考虑怎样能够促进这个行业发展，而不是阻碍这个行业发展，这主要还是利益怎样平衡”。

　　见面会后，草案修改了网络平台责任的相关条款，从一审稿参照实体交易制定的先行赔付原则，改为“如果平台提供者不能提供销售者或服务者的真实名称、地址和有效联系方式，消费者可以向网络交易平台提供者要求赔偿”。

　　贾东明解释，如此修改，平衡了消费者和经营者的利益，既有利于网购这一新兴行业的发展，又能引导网购经营者作出更有利于消费者的承诺。

　　一部法律是这样炼成的

　　法律草案的形成过程

　　● 立项，作出立法决策。

　　● 建立起草班子，开展起草工作。

　　● 进行调查研究。

　　● 形成草案框架和对主要问题的意见。

　　● 起草条文。

　　● 征求各方面意见。

　　● 形成送审稿并对送审稿进行审查。

　　● 由提案机关讨论决定，形成正式的法律案。

　　法律案的审议

　　● 全国人大常委会审议法律案的程序：

　　一是在常委会会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员；

　　二是在常委会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明，由提案人委托的人对制定该法律的必要性、可行性、立法的指导思想和基本原则以及法律草案的主要内容作出说明；

　　三是常委会分组会议对法律草案进行审议；

　　四是有关的专门委员会对法律草案进行审议，提出审议意见，然后由法律委员会根据各常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和其他各方面的意见，对法律草案进行统一审议，向常委会提出审议意见的汇报或者审议结果的报告，并提出法律草案修改稿。

　　● 关于三审制：

　　全国人大常委会审议法律案的一个重要特点是一般实行三审制，即一个法律案一般应当经过三次常委会会议审议后，才能交付表决。实践证明，实行三审制，对于充分发扬民主，保证常委会组成人员有充分的时间对法律案进行深入审议，提高立法质量，具有重要意义。

　　● 关于广泛听取各方面意见的制度：

　　主要包括：书面征求意见、座谈会、听证会、论证会、向社会公布法律草案公开征求意见等几种制度。

　　法律案的表决

　　● 列入全国人大会议审议的法律案，经法律委员会统一审议提出的法律草案修改稿，交各代表团进行审议，然后由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案建议表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

　　● 列入全国人大常委会审议的法律案，经法律委员会统一审议提出的法律草案修改稿，交常委会进行审议，由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案建议表决稿，由委员长会议提请常委会全体会议表决，由全体常委会组成人员的过半数通过。

　　法律的公布

　　● 法律的公布，是立法的最后一道工序，是法律生效的必要条件。经全国人大及其常委会通过的法律，由国家主席签署主席令予以公布。法律签署后，及时在全国人大常委会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。

　　新京报制图/陈冬

　　来源：中国人大网

　　本版采写/新京报记者 王姝