信息公开“升格”才能与保密法“抗衡”

　　《信息公开条例》现在只是行政法规，而保密法则属于人大立法。二者在法律位阶上的不平衡，也导致前者会受到保密法的挤压。

　　日前，中国政法大学法治政府研究院发布了政府信息公开法专家意见稿，并将送给全国人大常委会以供参考。研究院副院长王敬波说，意见稿参考了90个国家的政府信息公开法规，建议政府工作人员不公开信息就处罚。

　　想当初，《条例》的颁布实施，堪称政府转型和改革史上的一大重要里程碑。如今，近6年过去了，《条例》带来的积极影响可谓深远，但它在实施过程中也遭遇不少困境。

　　《条例》只能约束政府，会受保密法挤压

　　首当其冲的，要数《条例》立法层级和效力不足问题。这并非否定《条例》作为行政法规的开创性价值，而是指出其“先天不足”。囿于现实迫切性和制定法律长期性之间的张力，以《条例》作为过渡性的制度安排，无可厚非，但就眼下看，它也因其法律位阶而限制了可以作为的空间。

　　这主要表现在：行政法规只能规范政府自身，而不能规定人大、政协、法院及工青妇等机关和社团组织；行政法规只能在现有法律框架下规定公开义务，不得与法律“相抵触”，而在传统保密文化下形成的法律体系，对其形成刚性的“包围圈”，无法有效协调法律适用中的矛盾等。

　　《条例》立法效力不足导致的最为直接的后果，是无法抗拒来自《保守国家秘密法》等法律规范的挤压。在我国传统行政伦理中，保密惯性一直较为强势，体现在《保守国家秘密法》上，就是定密标准宽松、定密主体广泛、泄密责任重大。这也导致，不仅已被定密的信息不能公开，对于没有定密的信息，也规定须启动申请公开保密审查机制。

　　我在实践中就曾遇到这样的案例：公民甲申请公开某项政府信息，政府予以公开，后来乙也向同一机关申请公开同一信息，政府却以涉及国家秘密为由拒绝公开，理由是在受理其申请后，应第三方要求启动保密审查程序，经审查确认为国家秘密。两种迥异的处理方式，虽有形式上的合法性，但定密标准和程序的随意性、对政府信息公开空间的压缩可见一斑。

　　提升信息公开立法层级，倒逼监督问责

　　而要改变“保密之下的信息公开”规则，不仅要实现公开的规范与保密的法律规范在位阶上的“平起平坐”，而且还要赋予公开的法律规范更高的指导价值，使得保守国家秘密成为“信息公开之下的保密”，即政府信息公开是原则，保密或不公开是例外。唯有如此，行政机关才不会因惧怕问责“大棒”，而逃避信息公开责任。

　　监督问责，也是需要提升信息公开立法层级的关键问题之一。监督问责是倒逼行政机关履行公开义务的重要保障。问题是，《条例》除了赋予当事人诉讼权利外，并无多少有针对性的问责机制。有学者对不履行公开义务“情节严重的”才予以处分提出异议，而实践中，因为不履行公开义务不会损害自身利益，加之行政机关常有不公开的行为冲动，因而行政处分条文常常成为“睡眠条款”。

　　据我观察，在法院审理的行政案件中，政府信息公开案件的败诉率远高于其他类型的，因对公民信息公开申请生推硬挡、故意隐瞒真实信息，乃至不应诉、不举证而败诉的情形屡见不鲜，但因此受到处分的公务人员，却是闻所未闻。由此可见，降低处分问责标准固然重要，切实将问责机制落实到位更为关键。

　　当然，将《条例》升格为法律，注定是个艰难的博弈过程。制度实施过程中暴露出的许多问题，有的是条文设计问题，有的则是理念和实践操作问题；有的是行政机关抵触使然，有的则是社会激情有余、操之过急造成的。或许，将《条例》上升为信息公开法，并不能让这些问题迎刃而解，但起码可回应一些亟待破解的法律瓶颈，并为未来长远发展提供动力支持。

　　□刘行（法律从业者）

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