李铁：京津冀一体化特点、挑战和政策难点

　　●当这个城市有足够多优质资源的时候，一定会有大量所谓的中低端资源的配套。白领、企业总部的老板，包括大量的高档饭店，需不需要服务员、需不需要清洁工人、需不需要快递、需不需要保安、需不需要保姆？

　　●制定一个政策的时候一定要想每个人的选择。北京市区有这么多的优质资源，它还会承载未来城镇化的人口。

　　最大特点是“行政色彩”

　　京津冀一体化，首先是一个区域问题，中国的区域问题和国际不太一样，我们首先要了解中国的区域特点。

　　一、以行政区为主导的区域发展大框架。行政区导致基础设施的配置和公共服务体系的供给在某种程度上相对封闭。

　　二、区域内有不同等级的行政区。通过不同层级城市来体现，使城市的等级和行政区紧密联合在一起。

　　三、中国的区域某种程度上是相互竞争的关系，不是协作的关系。行政区域的政绩考核和公共资源的供给差异，导致这种竞争在近三十年、特别是近二十年来，越来越强烈。在这种竞争格局下，大量政府配置的要素和资源价格被大大压低。

　　四、自然、环境和区位条件不同，区域发展呈现出不同的特点。所以，不同区域的协调发展与合作规律是不一样的。

　　在这个认识框架内，如何认识京津冀一体化？

　　首先，京津冀是中国行政区划中最具有特点的一个区域，有强烈的行政色彩，是两个政治局委员领导的北京和天津，和两个中央委员领导的河北省，他们在区域等级上是不对等的。

　　第二，在整个京津冀协同发展中，一系列思维方式都是围绕着“保北京”为前提提出的，这就使整个区域出现了不均等的机会，也使资源配置出现了巨大的空间差异。

　　第三，由于历史的原因，也有发展阶段的原因，三个地区的发展呈现不同的特色：北京通过绝对的行政权力和行政机构设置，高度聚集了服务业，尽管也有很多工业，但是以服务业发展为重要特色。天津是传统的工业城市，到今天工业化已经发展到中后期阶段。河北在“保北京”的前提下，享受不到北京对它产生的各种功能辐射，大量的人才资源还被吸引到北京来，只能在已有的资源条件下发展特色产业，比如有铁矿、有煤矿，所以发展钢铁工业。但是在发展阶段、人均投资水平、人均财政收入上，三地有非常大的差距，“环北京贫困带”就明显呈现出这个差距。

　　第四，在各自不同的发展阶段下，整个区域中出现了强烈的同构竞争。大家都希望按照中国城市发展模式获得更多的优质资源。河北在环北京经济圈的规划中，确定了沿北京的14个试点城市，在他们各自制定的城市发展规划中，出现了竞争的姿态。本来从北京的角度讲，低端产业外移，向河北等城市辐射，但是河北则希望吸引北京更多的优质产业进来，周边14个城市提出的概念同构，都希望把北京的房地产项目移到本地。在都以房地产发展作为重大依托的情况下，周边的中小城市形成了同构竞争。这种态势不仅没有得到资源特点的互补，反而产生了强烈的竞争，加剧了封闭。

　　第五，公共服务水平差距巨大，使这种合作变得越来越不可能。最大的问题就是户口，北京的户口只能和上海对调，和天津都不能对调，更不要说河北的中小城市了。这种户口所带来的优质公共资源的福利化供给，会使大量的其他资源和人口，为了享受这种福利，偏向于向北京集中。2008年以后，北京的招商引资为什么具有绝对的优势？就是因为有福利供给的特点，使这些资源更多集中到北京。2008年到2010年这三年，北京年均人口增长80万，和它加大招商引资的力度有直接的关系。

　　行政主导易导致“虚化”

　　在这个体制下研究京津冀一体化，确实是一个巨大的挑战。我们要知道现在研究京津冀一体化不是按照传统的方式，是要更多强调市场化资源的配置，但是在以行政为主导的时候，原来的协作变成了还是“保北京”，就使整个一体化的概念变虚了。

　　挑战之一，到底是“保北京”还是促进协同发展？京津冀和长三角、珠三角不一样，上海的工业对长三角、对浙江、江苏形成强烈的辐射，香港服务业的辐射则带动了珠三角商业的发展。可是北京对周边缺乏辐射能力，上世纪八十年代以来北京对自己辖区内都缺乏辐射能力。所以我们看北京郊区的乡镇企业比天津、比浙江、广东差很多，因为北京工业很小，而且管制得非常严。在这个前提下，怎么样发挥对河北、对天津的辐射作用呢？

　　挑战之二，天津和河北在发展中还有强烈的同构性，都是发展工业。只不过河北以民营为主，天津发展水平要高一点，已经跳出了钢铁工业一家独大的趋势，发展多元化的现代工业企业。

　　挑战之三，市场关心的和我们研究所关心的完全是两码事。前几天传言说“保定要成为政治副中心”，一下子把保定房地产价格大幅度抬高了，我想这是中央不愿意看到的。河北制定京津冀一体化的时候，更希望通过北京优质资源外移，以帮助河北解套，他们在过去三年大拆大建过程中走了一些不正确的发展路径，搞了一些生态城，由于后续没有资源的供给，这些生态城面临“鬼城”的危险，于是想着能不能通过一体化把资源给唐山、廊坊等地，使这些新城重新起死回生。

　　难点在优质资源配置

　　对中央来讲，制定京津冀一体化政策，要面临以下几个具体的问题。

　　第一，北京到底以什么样的心态来面对一体化？因为雾霾、交通拥堵……把这些都归结于人口过度膨胀，就通过人口外移和控制人口的方式缓解“城市病”吗？这个是要进一步去考虑的。当这个城市有足够多优质资源的时候，一定会有大量所谓的中低端资源的配套。白领、企业总部的老板，包括大量的高档饭店，需不需要服务员、需不需要清洁工人、需不需要快递、需不需要保安、需不需要保姆？可是这些人，他们去购买东西是会到大商场、超市，还是去和他们收入水平相近的小饭店、小零售商、小市场呢？这就是所谓低端产业的来源。当城市有大量精英人士聚集的时候，会需要更多的服务。以排斥人口的方式来缓解北京城市压力，进行京津冀一体化，这不是一个好的方案。北京还有一系列中低收入人口需要充分的就业来支撑。

　　第二，很多人提出把北京优质资源外移，我想应该从增量优质资源上考虑。制定一个政策的时候一定要想每个人的选择。大量的优质医院、教育资源是不会迁出的。所以优质资源增量放缓进入北京应该是一种措施，新增的一些总部、大学新校区是不是考虑不要集中到主城区？可以分布到北京的郊区，或者到与河北交界的地方去。即便解决了增量，人口还是会继续向北京市区集中，市区有这么多的优质资源，它还会承载未来城镇化的人口。只不过放缓了增长速度，给未来改善基础设施提供了时间。放缓增长速度应该是一个主前提。

　　第三，如何发挥市场机制的作用。人向哪里去，政府不应该通过行政的方式来规定，而是把路径搭好，他们自主选择去哪里。现在的问题是基础设施资源的配置被行政分割，如果我们在这三个地区建立交通资源的配置体系，由中央政府引导民资、外资的力量来修建交通，根据人口的聚集方式来选择运输承载方式，市场就会确定人和技术等要素向哪里去。很多北京市的居民觉得雾霾很严重了，想到外面去选择一个适合生活的环境，他会自主选择，这是整个一体化非常重要的前提。

　　第四，北京对外辐射的最大优势是服务业。怎么样通过交通设施的改造，加快服务业对周边地区的辐射，形成新的增长点，这是需要我们研究政策的时候认真考虑的。

　　最后，中国城镇化高速增长还要持续二三十年，不是一年两年就完成了，京津冀一体化政策的实施也不会在一两年就完全落实。只有在这些大前提下，我们以市场化为主导，制定长期的发展政策，政府做该做的事情，京津冀一体化的目标可能就更为合理。还有就是我们不能期望在十年内就可以出现一个所谓合理的城市布局，三十年形成的框架、结构、人口和产业的组合，不可能瞬间搬出北京，如果要这么做，肯定是短期行为在主导着京津冀协同发展的思路，最后还是事与愿违，并可能造成巨大的社会资源的浪费。

　　其实重点在于思路，在于机制的建设。所以，我个人认为京津冀一体化的规划，重点在于机制建设，通过十年的努力，形成协同发展，市场主导，政府规划的合理机制，才是最终解决问题之道。

　　（本文为作者在国家发改委城市和小城镇改革发展中心与新京报社共同举办的“2014中国城镇化高层国际论坛特别对话——京津冀一体化如何突围”上的主题演讲）