预算法修订背后的权力配置之争

　　4月底提交全国人大常委会三审的预算法修正案草案，没有延续“三审通过”的惯例。此前的争议焦点，国库管理权是归央行还是财政部、如何强化人大预算监督、地方债“防火墙”怎样设置等，仍是三审的核心问题。

　　预算法修正案草案三审焦点

　　人大监督

　　三审稿提出，全国人民代表大会可以改变或撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算不适当的决议。

　　国库管理

　　现行预算法规定，中央国库业务由中国人民银行经理。三审稿删除了这一条款，规定“国库的管理办法由国务院规定”。

　　预算公开

　　对于预算公开，三审稿规定“涉及国家秘密的内容除外”。

　　预算年度

　　邓秀新委员建议，是不是可以把自然年度和财政年度分离，从人大批准国家预算以后开始财政年度，即4月1日到第二年3月31日。

　　地方举债

　　三审稿拟适度放开地方政府举债的权限，但同时设立多道“防火墙”规范政府举债行为。专家认为，允许地方政府举债应慎重，应细化条款设计，防范地方债有可能失控的隐患。

　　转移支付

　　任茂东、苏晓云等委员认为，法案应明确设定一般性转移支付与专项转移支付之间的比例。

　　预算法修订过程

　　1994年 现行预算法审议通过

　　2004年 最早《预算法》修订案被搁置

　　2009年 重启预算法修订

　　2010年 全国人大预工委和财政部“拼出”双方认可初稿

　　2011年 预算法修正案草案初审

　　2012年 修正案草案二审

　　2013年 修正案草案三审延期

　　2014年 修正案草案三审

　　4月23日，全国人大常委会分组审议预算法修正案草案时，全国人大财经委副主任委员尹中卿说：“这次提请审议的三审稿，还没有完全达到大家对预算法修改的期待，难以令人满意。”

　　现行预算法于1994年通过，但三年后就有修法动议。从2004年正式启动修订算起，预算法修订已经跨越十年、历经三届人大。其间，不论是征集意见的数量、持续近十年的国库管理权之争，还是起草机构的两度“重建”、两度搁置，在近十年都很鲜见。

　　多次参与预算法修订研讨会的中国政法大学财税法研究中心主任施正文对新京报记者说，预算法规定了国家机关之间的权力配置，牵涉到人大与政府的关系、中央与地方的关系、政府部门之间的关系，修订过程体现各方利益的艰难博弈，“修订过程虽然一波三折，但这正体现出立法机关的审慎态度和各界对预算法这个‘经济宪法’的重视。”

　　目前，预算法在修改当中。

　　纠结的修订

　　最早的修正案因国务院有关部门抵制被束之高阁

　　“一方面人大是想要给财政部的权力戴‘紧箍咒’；另一方面，财政部却是要给自己‘宽松的衣服’”，复旦大学经济学院教授韦森如此形容预算法修订的纠结。

　　据韦森回忆，最早的《预算法》修正案，由人大财经委负责起草，“强调了对政府部门财政收支预算及执行的限制和监督，但招致国务院有关部门的质疑和抵制，被束之高阁”。

　　2009年第十一届全国人大重启预算法修订，“这次重启预算修法，与上次有很大不同，先由全国人大预工委和财政部分别起草一份草案，最后在2010年‘拼出’一个双方共同认可的初稿”，韦森称。

　　2011年12月，这部双方共同认可的草案提交全国人大常委会初审，未在中国人大网站上公开征求意见，审议过程也没有对外公开。直至一年后的6月二审时，草案才在中国人大网站上“亮相”，但随即就遭遇学界“拍砖”。

　　韦森、施正文、中央财经大学财经研究院院长王雍君、天津财经大学经济学院教授李炜光等九所高校的10多名著名财经学者向全国人大常委会提交了10余条修改建议，其中最主要的建议就是“强化人大预算审查监督权。”

　　施正文、王雍君等受访专家都对新京报记者说，二审稿最大的问题之一，就是写有“由国务院另行规定”字样的“授权立法”条款过多，达15条，“预算法必须是部‘控权法’，约束、控制政府特别是财政部门的财政行为”。

　　谁来主导立法？

　　专家称一、二审财政部主导，三审是全国人大主导

　　一位参与修订讨论的学者对新京报记者说，“授权立法”条款多是因为当时是财政部在主导立法，“一审、二审时，向全国人大常委会作预算法修订报告的，都是当时的财政部部长。该位学者注意到，草案三审时，向全国人大常委会作预算法修订报告的，是全国人大法律委员会副主任委员李飞。对于三审稿的出台过程，李飞称，就草案的主要问题，与财经委、预算工委、国务院法制办、财政部交换意见，共同研究。”可见，三审稿是全国人大在主导修法。对比此前的草案，三审稿在预算公开、人大监督等关键环节，都有很大突破。

　　施正文、王雍君以及被称为“中国申请预算公开第一人”的公共预算观察志愿者吴君亮都认为，三审稿对于人大监督的设计，还应强化。

　　“一些‘授权条款’还要细化”，施正文举例说，“比如转移支付，三审稿提出‘中央对地方税收返还或者转移支付的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案’。现实中转移支付的问题比较多，应该单独制定法规。在目前单独立法条件不成熟的前提下，可以先授权国务院，但不能无限期授权，应该明确时限”。

　　“此前学界多次提出，人大不批准预算怎么办？三审稿还是没有涉及这个问题”，吴君亮说。

　　尹中卿也认为，应赋予人大预算修改权和调整权，“现在我们的预算草案审查也好、批准也好，一个字都不能动，所有的发言等于白说，最终体现在表决上，表决又是一揽子表决，赞成就是赞成，不赞成就是不赞成，法律对预算没有被批准怎么处理也没有规定”。

　　国库谁管？财政部OR央行

　　“经理”制和“代理”制，是持续了近十年来的争议焦点

　　4月23日分组审议时，全国人大常委会委员许振超说，“刚才财政部同志给我们解释的情况，我感到不太能接受，你们为什么对‘经理’和‘代理’纠结得那么厉害？”“为什么你们还要加上‘国库的管理办法由国务院规定’？这个不符合常理”。

　　许振超所说的“经理”制和“代理”制，是预算法修订以来，一个持续了近十年来的争议焦点。

　　所谓的“经理制”是现行预算法的规定，“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”

　　但三审稿删除了上述条款，延续二审稿的“代理制”规定，“国库管理的具体办法由国务院规定”。

　　对于“经理制”改“代理制”，王雍君解读说，“也就是说，央行失去了对国库的监督权，财政部门可以在不经人大批准和央行国库授权的情况下，在国库体系之外开设财政专户”。

　　该位参与修订讨论的学者对新京报记者说，究竟是“经理制”还是“代理制”，也就是国库的管理权是归央行还是财政部，此前十年已几经反复，“第一次征求意见稿是‘代理’；第二次征求意见稿中改为‘经理’；二审稿又改回‘代理’，三审稿延续二审稿的规定”。

　　南方周末和财经杂志都曾披露，财政部意图取消央行的国库经理职能由来已久。早在2010年3月，财政部就曾致函中编办，提出因修改预算法，中央国库业务由人民银行“经理”恢复为“代理”，并陈述了央行监督职能与人大和审计署重叠、央行经理国库有“越位”现象等四点理由。经国务院有关部门、中编办等部门的协调，为了使《预算法》修正案尽早出台，央行最后同意了草案中“国库管理的具体办法由国务院规定”的表述，但仍坚持“经理”体制不变。

　　2012年6月二审至今，央行官员的公开表态以及其主管的金融时报发表的文章，都表现出央行的坚持。

　　二审后，央行国库局局长刘贵生接受媒体采访称，“国库监督被弱化现象值得引起高度重视”。2013年3月，央行副行长潘功胜公开表示：“央行经理国库制度的基本理念是职责分离和权力制衡。更通俗地说，财政是政府的会计，而人民银行则是政府的出纳。”

　　与此同时，王雍君等学者都在金融时报发表文章，论“中国为何需坚守国库经理制而不是代理制”。

　　财政部财政所副所长刘尚希等也发表文章，称“国库管理主体只能是财政”。他表示，具体看管国家“钱袋子”的只能是国家财政，“道理很简单，国库管理属于财政管理，如果以制衡监督的名义，对国库管理设置两个责任主体，让其他部门参与，其结果会是扯皮、低效，协商成本高”。

　　“笔战”和争论一直持续到4月23日的分组审议。除了许振超，认为应保留央行国库经理权的委员近10人。

　　委员史莲喜直陈，“谁来管理国库现金，现在争议很大。我了解，这里有管理机制问题，也有利益问题”。

　　全国人大财经委副主任吴晓灵也表示，“财政想把在人民银行沉淀的资金，为了获取利息到商业银行去摆布，这完全是可以的，但是账户集中再由财政部门摆布和不经过集中管理，自己在外面摆布，回避集中统一管理是两个概念。由人民银行经理国库是财政公开透明，防止内部腐败非常重要的举措。根据政府‘法无授权不可为’的理念，中国人民银行在财政预算管理中的地位必须在预算法中予以明确”。

　　还要经历几审？

　　“三审稿相当于一部新草案，没通过很正常”

　　4月底是三审预算法修正案草案，也是新一届全国人大的第一次审议。

　　三审前，就有媒体提出，本届政府组建以来强调全面深化改革，新任财政部长楼继伟也向来被认为是“改革派、市场派”。预算法修订是有限修改，还是推倒重来，对于本届政府和财政部而言，都是挑战和考验。

　　除了上述国库管理权争议、人大预算监督权如何强化，分组审议时，委员们的讨论焦点至少还有：适度放开地方政府举债的权限后，“防火墙”条款怎样设计？预算公开是否应按“经济分类”公开等。

　　他认为，由于国库管理权仍难定夺，地方债“防火墙”关乎国家财政安全，所以接下来预算法修正案不仅会有四审，乃至于五审、六审，“越是重要的法律，越应该审慎，预算法修订不必求快。而且，越是争议大的法律，越应该加大公开的力度，建议三审稿也能公开征集意见”。

　　本版采写/新京报记者 王姝