民间紧急救灾亟须长效协调

　　月度观察

　　灾难就是集结号。云南鲁甸发生6.5级地震，民间救援快速启动。截至8月6日下午，全国已有几十家基金会投入抗震救灾，面向公众的劝募行动也全面展开。从汶川地震、玉树地震、雅安地震到鲁甸地震，不少在汶川地震中创设、在平常时期蛰伏着的志愿组织，一旦震情发生，就瞬间集结。民间救援力量在实战中生长发展。

　　民间救灾一向以其强大的社会动员和组织能力、多元化方式、贴近灾区需要等特点有别于整齐划一、行政性强的政府救灾。但是，救灾中，一拥而上的人海战术未必就能奏效。汶川地震时，大量志愿者涌入灾区，热情满满与盲目无序并存，给灾区交通、通讯和给养造成不小压力，以至于灾区发出劝阻志愿者奔赴灾区的倡议书。类似情景在玉树地震和雅安地震中也上演过。

　　信息不对称是紧急救灾的重大瓶颈和障碍，信息不对称导致资源配置不合理，进而引发救灾效率低、资源浪费和不公平现象。玉树地震时，鉴于汶川地震教训，政府曾尝试通过捐赠资金的统一归口拨付、救灾项目的统一实施，来实现捐赠资金的规范使用和资源的合理配置。这一思路看似简单易行，但却片面强调统筹与规划，严重偏离了慈善捐赠的基本特性，并从根本上混淆了政府救助与民间慈善之间的界限。最终这一措施未能实现，证明此路不通。

　　于是探索另一种可能。有别于汶川地震的各自为政和玉树地震的有限参与，雅安地震时民间救援力量开始构建救灾协调机制。地震发生后第八天，由中国红十字会总会、北京师范大学、成都公益组织4·20联合救援行动共同倡导的“4·20中国社会组织灾害应对平台”正式成立，旨在推动社会组织信息共享，提高捐赠资源的使用效率，探索社会组织联合救灾机制。这一尝试目前尚无专业评估，但无疑走出了创设民间救灾联动机制的第一步。事后，在以灾害管理为主题的多次研讨中，中国的公益慈善界对于救灾联动机制的关注和讨论日趋深入。

　　鲁甸地震发生第三天，基金会救灾协调会发出云南鲁甸地震社会组织协同救灾倡议书，承诺始终秉承公开透明、自律严谨的救灾准则，以灾区群众需求为本，结合自身专长安排资源，加强与当地政府合作，积极参与紧急救援。也在同一天，已参与一线救灾的20家机构发起成立“民间公益组织鲁甸抗震救灾协作平台”，提倡遵纪守法、信息互通、资源共享，互相协作，在当地党政统一部署下有序高效投入抗震救灾。这些努力值得尊敬，因为参与救灾的社会组织们并未强调自身组织的不可替代性，而是呼吁合作与协同。也有些在紧急救援领域并不擅长的社会组织侧重搭建灾后重建捐赠平台，主动将紧急生命救援通道留给更专业的组织和个人。

　　但这还不够。首先因为民间救灾协调机制并未能形成长效机制。风平浪静之时，彼此之间缺乏交流沟通，也未能构建有效的网络联盟，缺乏共识凝聚和运作机制的操练。只有当灾情发生时，才彼此联络，因此只能发出倡议书之类的宣言，缺乏真正实操层面的联动和协调。其次，因理想的救灾协调机制应是政府与民间也要实现信息互通和资源共享，或者说，救灾就该是一盘政府与民间通力协作的棋。尽管日前云南省民政厅救灾应急指挥部设立了“云南鲁甸地震社会组织救援服务平台”，负责进入灾区的社会组织的注册备案工作，实现信息共享、资源对接、需求评估、志愿者统筹，以提升整体救灾能力。这意味着政府开始正视社会组织在救灾领域的作用和功能，值得肯定。但我们更期待社会组织和民间力量真正成为国家救灾体系的重要构成和政府应急管理职能的有力补充，在紧急救援时能有所作为，在临时安置和灾后重建等阶段能够参与决策和行动。

　　□金锦萍（北京大学非营利组织法研究中心主任）

　　相关报道见A特04-05版