预算法修改，当强化人大审查监督职责

　　专栏

　　预算法修正案四审在即，针对人大预算审查监督中存在的“审查时间太短”“报告过于专业”等问题，有必要从完善人大专门委员会参与预算审查机制、确立预算草案分项表决机制等方面着手，强化人大的审查监督职责。

　　8月25日，有“亚宪法”、“经济宪法”之称的预算法修正案（草案）提请十二届全国人大常委会第十次会议进行第四次审议。根据立法法的规定，如果常委会组成人员意见相对一致，该草案可能在本次会议上被提请表决。

　　人大预算审查职责的相关规定很粗疏

　　在全国人大常委会三次审议和反复征求意见的基础上修改形成的预算法修正案（草案）第四稿，从总体上看已相对成熟，在完善预算编制程序、促进预算公开、规范转移支付、强化地方债务管理、扩大公众参与等方面都有许多突破。但从几次审议稿和公开征求意见稿来看，预算法修正案（草案）仍存在一些缺憾，其中一个明显的缺憾，就是草案对各级人大预算审查和监督职责的规定过于粗疏，不利于发挥人大对财政预算的监督职责。

　　预算的实质要义是规范、控制和监督政府的财政行为，监督主体虽是多元的，但最主要的监督主体就是人大及其常委会。但长期以来，人大对预算的审查和监督作用，与宪法的要求和人民群众的期待还有差距，这其中原因是多方面的，但法律制度不完善是最重要原因之一。因此，本次预算法修订，应当尽可能地完善人大审查和监督预算的有关规定。

　　从实践中看，人大对财政预算审查和监督工作存在的问题主要包括以下几个方面：一是审查时间太短，预算报告甚至看不完就要表决；二是报告过于专业，有些代表看不懂；三是预算内容不详细，无法有效监督；四是人大只能对报告整体进行表决，无法进行修改和调整，导致审查度有限等。对于这些问题，预算法修正案（草案）提出了一些解决措施，但也仍然有不完善之处，亟待进一步完善。

　　强化人大审查监督职责的“六个建议”

　　根据人大预算监督实践，预算法修正案（草案）应当进一步完善和强化人大的审查监督职责：

　　第一，建议完善人大专门委员会参与预算审查机制。目前，各级人大及其常委会一般只有财政经济委员会和预算审查工作机构二者参与预算审查，其他专门委员会、工作机构均很少参与预算审查。事实上，由于预算涉及面广，工作量大，单靠它们很难对预算草案进行有效审查。因此应当借鉴国外经验，在法律中明确由人大各专门委员会负责对口联系单位的预算草案初审工作。比如，教育科技文化卫生委员会负责初步审查教育部门、卫生部门、科技部门编制的预算草案。法律甚至可以明确各部门编制部门预算草案时，当事先征求人大对口专门委员会意见。在此基础上，前两者再对财政部门提交的预算草案进行审查。

　　第二，建议增加人大常委会对预算（草案）的初审程序。现在，许多人大代表反映，代表大会期间往往只有半天左右时间审查预算，没有时间和精力进行详细审查。因此，建议县级以上地方在每次代表大会之前，专门安排一次常委会，对预算草案进行初步审查，初步审查时可以邀请有关专家协助参与，审查情况同步向代表反馈，让代表在会前就能提前参与审查。

　　第三，建议确立人大对预算草案的修改权和调整权。目前，法律没有赋予人大对预算草案的修改权和调整权。这意味着，人大对整个预算草案，只能要么完全赞同，要么完全反对，实际上削弱了人大审查和监督权。因此，建议法律中明确各级人大有权对预算草案进行修改和调整。

　　第四，建议确立预算草案分项表决机制。明确将预算草案细分为不同类别，人大可以决定对预算草案整体表决，也可以分类、分项表决，对于没有表决通过的部分，可以授权人大常委会在大会以后再行审查表决。

　　第五，建议完善对各类开发区、高新区、工业园区等机构的预算监督。目前，这些机构数以千计，财政规模不断扩大，但由于多数开发区、高新区、工业园区没有设立人大，有的连上级人大派出工作机构都没有设立，预算管理和监督不规范，建议法律对其作出规范，使其接受人大监督。

　　第六，建议完善人大对预算的日常监督机制。人大对预算的监督不能局限于代表大会期间，会外的监督更加重要。建议立法者借鉴广东等地人大预算审查机构同财政厅联网的经验，确立人大常委会、人大代表对财政资金使用情况的日常监督机制，从而使财政资金的使用能够始终处于人大的有效监督之下。

　　□朱恒顺（人大工作者）