“行政程序法”博弈29年破局

　　《决定》提出，依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。健全依法决策机制，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。

　　改革开放以来，我国行政立法领域陆续制定出台了《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等一系列法律，但是，“行政程序法”这部约束政府权力的最重要的法律，一直“缺位”。四中全会《决定》提出“完善行政组织和行政程序法律制度”，专家分析，“行政程序法”有望提上立法日程。

　　北京大学法学院教授姜明安几乎亲历了改革开放以来中国所有行政立法的工作，昨晚，他接受新京报专访时表示，“行政程序法”将有效解决一系列“官民矛盾”，比如“钓鱼执法”、“城管执法”，以及行政机关备受诟病的“拍脑袋决策”、“办个证件盖几十个章”等问题。

　　新京报首席记者 王姝

　　■ 焦点

　　“行政程序法”有望解决哪些问题？

　　姜明安、一直从事行政程序立法研究的北京大学法学院教授王锡锌等受访专家表示，“行政程序法”将明确行政权力运行的基本原则、流程，并针对重大决策等重要行政权力作出“专项规定”。

　　行政决策程序法定

　　解决“拍脑袋决策”

　　“‘一言堂’、‘拍脑袋决策’，近年来不断发生重大决策失误案例，带来重大财产损失，影响政府公信力”，王锡锌说。

　　据环保部发布的数据。自1996年来至2012年，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。

　　受访专家表示，引发环境群体性事件的因素很多，但主要原因在于行政决策程序公开程度不高、公众参与度不够，“‘行政程序法’要解决的一个关键问题就是行政决策特别是重大决策的程序法定，如何论证、如何公开、如何邀请公众参与、举行听证会等等，全套决策流程通过法律的形式强制‘约定’”。

　　行政执法程序法定

　　解决“钓鱼执法”

　　近年来，全国各地发生多起“钓鱼执法”案例。例如2009年，18岁的上海司机孙中界自称好心搭载“路人”，但遭遇“钓鱼执法”，愤而断指自证清白。

　　对于“钓鱼执法”，现行法律有所涉及的只是《刑事诉讼法》，该部法律规定：为了查明案情，在必要的时候，经公安机关负责人决定，可以由有关人员隐匿其身份实施侦查。但是，不得诱使他人犯罪，不得采用可能危害公共安全或者发生重大人身危险的方法。

　　姜明安认为，上述规定已经无法有效调解“钓鱼执法”引发的激烈冲突，“类似现象还有备受诟病的城管执法”。

　　姜明安表示，“钓鱼执法”、“城管执法”等行政执法领域的矛盾和纠纷，有待于“行政程序法”予以调整，“行政执法程序法定，公开行政执法的主体、流程、理由，行政执法的正当性，这也能解决行政乱收费、乱罚款等问题”。

　　行政审批程序法定

　　解决“行政审批长征图”

　　之前一些地方人大代表还在地方两会上晒出了“行政审批长征图”，一个投资项目要盖100多个章。

　　姜明安说，如果有了“行政程序法”，经历“审批长征图”的人就可以依据行政审批法定程序，提起诉讼。

　　王锡锌也表示，“行政程序法”会详细约定行政审批权这个重要的行政权力领域，“大量落马官员的贪腐事实，比如国家发改委原副主任刘铁男案，都表明行政审批权缺乏法律约束”。

　　姜明安表示，“行政程序法”的适用范围很广，除了上述行政决策程序法定、行政执法程序法定、行政审批程序法定，还涉及行政规划程序法定，“比如不少拆迁纠纷都是随意更改城乡规划引发的，所以要约束行政规划的流程。还有行政规章和规范性文件，应该立法约束制定生效流程、有效时限。”

　　■ 对话

　　“提上立法日程最快3至5年可出台”

　　对话人：姜明安，中国法学会行政法学研究会副会长、北大法学院教授，参与起草《行政诉讼法》等重要法律。

　　新京报：十二届全国人大常委会的立法规划并没有“行政程序法”。如果制定“行政程序法”，是不是还要修改立法规划？

　　姜明安：四中全会《决定》没有明确提出“制定‘行政程序法’”这样的表述，但是“完善行政组织和行政程序法律制度”就要求将“行政程序法”提上立法日程。“法治政府”建设最需要的法律就是“行政程序法”。“把权力关进制度的笼子里”，“制度笼子”最主要的组成部分就是“行政程序法”。

　　新京报：距离“2020年基本建成法治政府”还有6年。“行政程序法”能否在6年内出台？

　　姜明安：司法界一直没有停止对“行政程序法”的立法研究和探讨。湖南等地方政府制定的地方性法规都为“行政程序法”积累了立法经验。所以只要“行政程序法”提上立法日程，顺利的话3到5年就能出台。

　　新京报：“行政程序法”制定过程中，需要特别注意哪些问题？

　　姜明安：“行政程序法”作为约束行政权力的法律，制定过程中特别需要规避“部门立法”问题。四中全会《决定》提出了“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”，“行政程序法”如果提上立法日程，应该会有效解决“部门立法”问题。

　　■ 背景

　　11年前入立法计划

　　“行政程序法”第一次提出还是在1986年。当年，中国法学会行政法学研究会第一任总干事张尚在司法部“建设具有中国特色的行政法体系学术研讨会”上提出，要加强行政程序和行政诉讼立法工作。

　　全国政协副主席罗豪才当时任北大法律系副主任，也出席了这次会议，他提出了具体的“行政程序法”立法框架，包括行政活动程序、行政立法程序等。

　　1986年全国人大常委会法工委行政立法研究组成立后，先后参与起草了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等多部行政法律。姜明安是行政立法研究组的成员之一，据其回忆，2000年前后，学界形成了3个较有影响力的“行政程序法”试拟稿，曾形成“行政程序法”立法高潮。在立法高潮的推动下，2003年十届全国人大常委会将“行政程序法”列入了立法计划。但5年后，十一届全国人大常委会公布的立法计划没有“行政程序法”。去年十二届全国人大常委会的立法计划也没有“行政程序法”。

　　姜明安和王锡锌均对新京报记者说，“行政程序法”“难产”重要的原因来自行政机关的阻力，“行政程序法”相当于给行政机关套上了“枷锁”，遇到阻力是必然的。“一些领导干部不认同，认为‘行政诉讼法’等一系列行政法律已分别针对各类行政行为的行政程序作出了规定，没有必要再制定一部‘行政程序法’”。