“政府需要寻找新的投融资计划”

　　“青年经济学人”评选系列报道之二十四

　　陈少强 1971年生，财政部财科所国有经济研究室副主任、研究员，研究领域包括：宏观经济问题、财税理论与政策、国企改革。2002年获得日本一桥大学公共管理硕士学位，2006年获得财政部财政科学研究所经济学博士学位。曾参与写作财政部原部长项怀诚主编的《中国政府预算改革五年》，并翻译了《日本财政政策的制定》一书。

　　★ 核心观点

　　混合所有制改革是本轮国企改革的重点，关系到改革的成败，要抛开意识形态争议，以结果为导向进行混改。在依靠土地融资模式难以维系，PPP模式（公私合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式）有可能成为政府一厢情愿时，政府需要寻找新的投融资计划。

　　混合所有制决定改革成败

　　新京报：十八届三中全会以来，关于国企高管人员的薪酬改革是各方关注的重点。消息说，国企职工、特别是高管的薪水会下降。国企的薪酬改革特别是央企，也提了很多年，为什么一直没有一个让各方都满意的方案，难点在哪儿？

　　陈少强：国企高管薪酬的争议源于社会的收入分配差距。

　　我们必须了解国企薪酬的来龙去脉。国企薪酬牵涉两部分利益集团，一个是国有企业管理层本身，他们自然希望薪酬高一点；第二个来自于制定政策的国资委相关部门，国资委的收入分配局负责制定国企薪酬标准。国资委自然希望国企能够做大，制定的薪酬起激励作用，薪酬作为红利的一部分就很难降下去。

　　薪酬的制定水平与预期相差较大的原因，来自国资委和国有企业内部集团的默契和配合。

　　新京报：对于国企高管的薪酬改革，你认为怎样才能做到各方都满意？

　　陈少强：要基于国企的市场化改革，就是要推进混合所有制，让市场发挥决定性作用。

　　对薪酬的改革要立足于整个国有企业的改革来谈，而不能只就收入高低来谈是否公平。我觉得还是要基于效率优先的原则，在推进国有企业改革的情况下，兼顾社会大众的感受。

　　新京报：你提到国企市场化改革，要推进混合所有制，这也是本届政府主推的改革之一。你怎么看待混合所有制？

　　陈少强：中国混合所有制从很早以前就开始了。早在1984年国企和集体企业改革的时候，中国就已经开始所谓的混合，那时候叫承包经营。

　　从根本上来说，有些股份制已经完成，有些还没有。这实际上涉及有些改革的领域尚未放开。

　　新京报：为什么现在又提混合所有制改革？

　　陈少强：两方面的原因：一是内部的需求，经济进入转型期，需要通过改革释放新的红利；二是外在的压力，中国要想进一步和国外合作，就得放开更多的领域，允许外资进来，这也要求我国进一步开展混合所有制改革。混合所有制已经没有回头路。

　　新京报：目前我国混合所有制的发展状况怎样？

　　陈少强：混合所有制分为两个阶段，第一个是初期阶段；第二个是中高期阶段。我们现在恰恰处于初期阶段，当允许民营资本进入，将其与国有资本平等对待的时候，却没有一个被大家都认可的、共有的游戏规则。

　　民营资本的规则是利润最大化，而国有企业已经形成了一套严格的官方审批、汇报等制度，所以它们的目标函数不太一样。初期阶段，是大家一个取长补短的过程。

　　新京报：你看好我们目前的混合所有制从初期向中高期过渡吗？

　　陈少强：我们的混合所有制刚刚开始，大家还处于磨合期。我认为，经过在一个公平的、有效率的市场机制下试验之后，应该是会有成效的。

　　如果没有成效，我非常担心这个改革失败。

　　新京报：基于什么原因而产生这样的担忧？

　　陈少强：基于两个原因；一个是民营经济担心进入后权益得不到保障；第二个是国有经济的内部人士担心混合所有制会削弱国有经济的控制力，甚至担心在进行产权股权交易时，会出现被人质疑导致国有资产流失的情况。所以，大家都畏缩不前。

　　新京报：怎么解决这个问题？

　　陈少强：解决这一问题，取决于混合所有制企业的治理结构。在我看来，混合所有制是一个方向，而重要的是如何让这个方向落地。

　　比较好的是按照现代公司治理框架，按公司法的套路和管理架构来进行，公司法已经被市场经济所证明和接受。这正好涉及混合所有制的改革起点，混合所有制可以把大家的优点相结合：国企的规范程度是要明显高于普通民营企业的，民营企业则对市场比较灵敏，因此可以把规范性和灵敏度相结合。

　　我们应该以结果为导向来评价混合所有制，不要太担心意识形态问题，而是要看大家能否从改革中获得红利。大家的担心，也证明了要解决这个游戏规则的问题，把制度和框架建立起来。

　　国企反腐比行政反腐更复杂

　　新京报：据不完全统计，进入2014年后，有超过20位国企一把手因涉嫌违纪违法被调查。随着反腐的深入，国企领域的反腐风暴也愈演愈烈。你怎么看待国企领域的反腐？

　　陈少强：从全社会角度来看，腐败是一种现象，是制度不完善情况下的必然结果。我觉得国企领域的反腐比行政反腐更难。

　　新京报：为什么会更难？

　　陈少强：在传统的行政事业单位，对贪污、挪用和受贿的界定很清楚，追查起来也更容易。

　　但国有企业的腐败更加复杂。首先，这和国企高管委派制有一定联系，国企的领导者认为他是向上一级组织负责，而不是向全国人民负责。第二，这和经济规则有关。国企领导者认为在企业中，可以将消费支出算作企业成本的一部分，所以你见过哪个国企有“三公经费”一说？第三，也和职务消费制度的不完善有关。职务消费和生产性经营容易弄混，典型的就是吃饭问题，吃饭是消费行为还是经营活动一部分？就像媒体报道说华润集团原董事长宋林一顿饭好多万，也许他认为这一顿饭能带来几个亿的收益。第四，企业和政府联手。

　　新京报：这个联手体现在哪些方面？

　　陈少强：这是一种利益的联手。比如，地方要发展经济，它有多种方式，比如将本地不太好的企业进行收购。其中的核心问题就是价格和股权，这里存在高估和低估的问题。在这个过程中，政府官员容易干预市场。若政府与企业有关，它会让企业被高估，进而从溢价中获得好处。

　　还有国企高管出让自己企业的问题，国企内部关联方交易的问题。关联方交易是一种市场化的方式，极具隐蔽性，监察成本很高，导致国有资产变相瓜分或流失。

　　地方债：中央释放“不兜底”信号

　　新京报：9月21日，国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，你怎么看待这份《意见》？

　　陈少强：这份《意见》和8月31日出台的《预算法》相吻合。《预算法》说允许地方政府在财力范围内经过审批，可以用于建设性的举债，为地方政府举债提供了法律依据，但谁来偿还债务还没有明确说明。随后，国务院下发了这个文件，要求“自发自还”，做了补充。我觉得，这是一个常态下的文件，警示地方政府发债要对自己的行为负责。

　　新京报：你认为在地方政府性债务出现违约时，中央政府会“兜底”吗？

　　陈少强：在非常态下，如果地方政府出现严重危机，中央政府是不可能不管的。文件中说是“实行不救助的原则”，而没有说是禁止中央政府救助。

　　新京报：你觉得对地方政府的警示性会有多大呢？

　　陈少强：两个方面有警示：一方面，举债规模要受到审批，可能会缩减发行规模；另一方面，在偿还上，给地方政府释放了“不兜底”的信号。

　　新京报：你对地方政府性债务的“制度建设”有何建议？

　　陈少强：第一，预算和财务管理制度，进一步朝着市场经济国家通行的管理制度去推进，包括进一步落实权责发生制、明确政府资产负债的定义、规模、统计口径等；第二，在市场建设上，加快培育地方债务评估主体，培育市场；第三，完善地方政府举债制度，进一步完善地方政府举债制度规定，基于现有的经验总结。

　　新京报：对目前的地方性政府债务有没有担忧的地方？

　　陈少强：现在的一个问题就是，一方面土地融资等方式没说不让搞；另一方面又在逐步放开地方政府债券市场。有可能会形成来自两方面的压力：一是既有的传统土地融资模式的风险；二是显性的地方政府的债务风险。随着城市的逐步扩大，风险会逐渐扩散。这两个问题是中央和地方政府同时需要考虑的。因此，下一步就是要探索新的财政投融资计划。

　　政府要寻求新的投融资计划

　　新京报：新的投融资计划目前有没有进展？

　　陈少强：现在有几个方案，一个是国务院正在大力推进的PPP（公私合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式），国家希望通过这种模式缓解地方政府压力，实现公共资本和民营资本共享收益、共担风险。

　　这个方式的风险在于，项目的周期一般较长，从而风险较高，民营资本可能不太愿意进来。像日本，PPP的投资仅占全部投资的1%。因此，有可能会出现政府一厢情愿的情况。

　　新京报：民营资本为什么不愿意进来？

　　陈少强：这里涉及的问题是，如何能够真正把市场机制建立起来。如果市场机制不建立，社会民营资本是不愿意大量投资的。

　　新京报：这里的市场机制是怎么表现的？

　　陈少强：这里所说的市场机制不是说没有投资主体，而是缺少一个怎么能够有效地规范、保护各方权利的法制框架。

　　譬如，基础设施以后要逐步对外开放，周期这么长，外资进来后最起码要保证不亏本的问题。但是，万一地方政府违约怎么办？投资者的权益如何保护？我们现在还没有投资者救济制度，没有公平透明的游戏规则，谁敢进来投资？

　　PPP的合同在事前就已拟定好，不会改变。但随着原材料价格的波动，市场的波动以及企业本身资金链条的波动，谁来为风险承担责任？还有，地方政府领导更换后，项目投资运营会不会受到影响？目前的情况就是，在一些地方政府换领导后，项目投资和运营出现很大的风险，企业投资面临尴尬的局面。

　　因此，PPP模式的广泛应用和推广，要基于两个前提：法制和信用，这两者互为因果。

　　新京报：PPP受阻后，你认为有什么新的模式？

　　陈少强：我个人认为，我国可以通过金融或基金方式启动投融资计划。

　　有两种方式：第一是政府建立各种发展基金，比如产业导向基金，主要指向工业，还有农业产业基金等。这种模式就是政府拿一笔钱，和民营企业共同投资，当然不仅仅是像PPP模式那样主要解决基础设施问题，而是扩大范围，包括一些有市场潜力的战略性新兴产业，像材料、生物等。政府和企业一起来做。待发展到一定程度，政府逐步退出。这样政府可以起到扶产业上路的作用，但政府对产业的带动是通过市场化的方式，而不是直接给补贴。

　　第二种方式就是政府和金融部门合作。它和以前融资平台的区别在于，以前的融资平台就是政府跟国开行等机构按照商业化的运作方式进行。

　　新的投融资计划为，政府注册一个资本，银行也来做，但给予一个相对低的利率和价格。投资项目可以包括保障房，也可以包括政府公益基础设施的改造。这种方式可以防止以前融资平台不切实际的担保和以后过高的支付成本，而且可以吸收资本进来，还可以借助资本的撬动作用，通过发行债券来发挥杠杆效应。

　　但也要防止一个问题，就是政府和金融机构一起形成金融寡头，导致过量投资，以及产生新的腐败。

　　■ 同题问答

　　Q：对2014年的经济、社会运行，你最大的担忧是什么？

　　A：经济转型的步伐滞后，新的经济增长点尚未找到，双重交困。如果这一阵痛期持续时间较长，可能会产生更多的社会矛盾。

　　Q：十八届三中全会确立的300多项改革中，你最关注哪一项？

　　A：土地改革，这是改革的命脉。

　　Q：评论认为，未来两年是上述改革推进的重要窗口期，你认为最有希望改变现状的一项改革是什么？

　　A：政府职能和权力下放。注意不是简单地由中央下放到地方政府，而是政府向市场的下放。

　　Q：未来10年，你认为哪一个行业最具有投资前景？

　　A：新材料、新工艺，一旦和信息、金融资本结合，将有巨大生命力。

　　Q：怎么看待知识分子的社会责任话题？

　　A：第一，知识分子要与实践结合起来，知识分子所提的政策和建议必须立足于实践、来源于实践、服务于实践；第二，知识分子要为社会公共利益服务，为大多数人呐喊。

　　Q：对经济学家，你最为尊敬的是哪一位？

　　A：诺贝尔经济学奖获得者、世界银行前副行长约瑟夫·斯蒂格利茨。他用自己的专业知识对美国以及人类社会提出自己的想法和改善意见，是一位有独立见解、为社会大众利益呐喊的经济学家。

　　■ 人物

　　政府智囊不惧批评政府

　　在新知大厦的财政部财政科学研究所——陈少强在此获得了经济学博士学位。陈少强给人的第一印象是比实际年龄看着显老：43岁的他两鬓已有斑白。

　　对目前国家经济运行的担忧与思考，也许使他“早生华发”。

　　陈少强多次提到对目前政府投融资计划的担忧：旧的模式风险大、新的模式可能是政府一厢情愿。并表示，“我担心经济转型期过长，旧的增长模式失效，新的增长模式没有找到，经济增速停滞，会引发社会矛盾。”

　　“担忧”这个词，在陈少强的讲述中，多次出现。

　　2000年，陈少强前往日本求学，在一桥大学获得公共政策管理硕士学位。这段经历，使他获得近距离观察日本经济的机会。

　　在采访中，他不断拿日本与中国做对比，提到日本经济存在的问题，中国要避免。例如，PPP项目投资额不到整个公共基础设施建设资金的1%，我国想要利用PPP解决公共基础建设的资金难度较大；新的投融资计划，政府与金融机构的合作中，要防止像日本那样，出现金融寡头。

　　政府智囊的身份并没有让他回避批评政府机构的问题：谈PPP项目，他批评，很多地方政府换一个领导，项目就变了，让企业怎么敢参与？

　　谈社保基金改革，他批评，“参与管理的政府部门太多，九龙治水”。

　　“知识分子要代表公共利益，为大众说话。”陈少强称，很多所谓的“专家”说的话不理性，就是没有顾及公共利益，只为他所代表的利益集团说话。

　　B10-B11版采写/新京报记者 朱星 杨万国 实习生 向倩芸