华生 破解土地财政，改征地为分地

　　十八届三中全会关于全面深化改革的决定中，有诸多涉及城市化和土地的内容。但是对于这场“新土改”的改革路径争议颇大。近期，著名经济学家华生与北京大学国家发展研究院教授周其仁就土地改革问题进行多回合论战。华生与周其仁为何会有如此大的差异？华生观点的理论基础是什么？土地改革该如何破题？新京报记者近期专访了华生。

　　土地不是完全市场化的商品

　　新京报：最近你和周其仁等学者关于土地改革的辩论引起关注，其实你们目标一致，那就是中国如何从农业社会转型。但对于什么样的制度安排有利于这种转型，双方认识不同。

　　华生：周教授等学者认为，市场经济就是市场决定和支配，土地也不例外，应该让产权所有者自己来决策如何使用、是否转让。

　　但我认为，市场不可能决定所有这些东西，世界不是一维的，其中相当一部分是市场本身决定不了的。因此我们要研究，在哪些地方市场能直接起作用，哪些地方只能间接发生作用。一个社会中除了市场交换机制，还有哪些机制起作用。

　　新京报：就是纯市场和半市场的差异。

　　华生：其实，就是市场与政府作用的混合。在市场经济的美国，其财政预算占国民经济的30%、40%，就是说整个国民收入的30%、40%都是美国政府来分配，可见他们政府在经济中的作用。

　　由于观念不同、视角不同，因此在土地开发这个问题上就产生了分歧。周教授等学者认为，土地、资本、劳动都是市场在配置。但我认为，在土地开发的问题上，现代社会中，你有地但你并不能按自己的意志盖房子，从这个现实情况看，土地开发权不属于你自己。因此，土地产权的界定，跟其他物品的界定就不一样了。

　　土地的使用权是受限的，土地所有权并不意味着你有权利去盖房子、搞开发。中国是这样，在土地私有的西方发达国家也是这样。

　　土地改革这些年来举步维艰、进展不大，恐怕主要是改革的主导思路还不清晰。

　　应限制资本下乡购地

　　新京报：出了什么问题？

　　华生：现在改革的方向是鼓励土地流转，而土地流转在地方政府的推动下，很多都是流转到下乡的工商资本企业手上，在我看来这不符合农村改革的方向。

　　在土地流转过程中，要保护好留守的农户。农村改革方向是让大部分人进城，剩下的农户能扩大规模，如果放手让工商资本下乡的话，这些留守农民可能就破产了。

　　而工商企业下乡，获得流转的土地绝大多数不种粮食，土地大规模流转非粮化和非农化很严重，问题是中国是人口大国，需要保证粮食的供给。

　　新京报：土地不转给工商资本，那流转给谁？

　　华生：农地流转给谁，这是真正的难点，也是真正的焦点。农地流转应当主要流转给留在农村务农的农民。

　　现在中央提出来“三个1亿人”的安置计划，安置了以后，他们的土地一定要流转，流转给谁？应该是流转给没走的农户，他的经营才会扩大，规模经济显示出效益来，收入才会提高；整体收入上去见效益了，这样才能达到缩小城乡差距的目标，跟三中全会提出来的“坚持家庭经营为基础”相吻合。

　　新京报：没有工商资本，留守的农民能实现规模化经营吗？

　　华生：土地不变，人少了就可以规模经营。比如说原来一家种6、7亩地，如果现在一家种到60、70亩地，人和土地的关系改变了以后，人均的产出跟收益就增加了。像美国那样人少地多的国家，一个农场有几千上万亩地，也还是以家庭经营为主体。我们这样人多地少的发展中国家，动摇家庭经营这个基础，是很危险的。

　　新京报：工商资本涌入农村承接土地流转，怎么防止这种情况？

　　华生：从其他国家地区的过程来看，都对工商资本下乡采取控制措施。城市化转型期，日本、韩国和台湾地区都严禁资本下乡购地，美国最大的九个农业州立法限制农业土地资本化公司化经营。

　　比如台湾，台湾有平均地权，就是一个单位不能占有太多的土地。而我们是相反的，搞成几千亩、上万亩。强调规模经营。不能走到另外一个极端去，不能脱离人口耕地比例关系。

　　土地改革关键在于破解土地财政

　　新京报：土地财政是这些年来一直想解决却解决不了的问题。现在多个地方政府出现了债务危机。还要继续卖地吗？不卖地，地方政府怎么办？

　　华生：我认为现在的土地财政是维持不下去的。现行土地分配制度的主要模式就是政府征地，征地以后政府卖地，形成土地收入，政府用这个收入来建设城市，搞基础设施建设。这种做法遭到了舆论界、学术界的广泛批评。

　　政府卖地真赚了大钱吗？其实并没有，现在政府债务累累，带来了潜在的金融风险，经济还被房地产绑架了。

　　土地制度改革到现在没有进展，最根本就是没有破解土地财政的问题。土地财政是土地改革的起点，用什么来替代现在的土地财政，这个问题不回答，确实没办法往下走。

　　新京报：那用什么可以替代现在的土地财政呢？

　　华生：原来提的一个思路，是缩小征地范围，农村集体建设用地入市。但现实是，现在不缩小征地范围地方政府都已经负债累累了，再缩小范围，地方政府更活不下去。让农民全部土地直接入市，这种方法其实既不可行也不合理。

　　不可行是说，这种做法意味着政府现行土地收益全部丧失，相反还要另外筹巨资进行公益土地征收和基础设施建设。这对于现在靠卖地还深陷债务泥潭的地方政府而言，显然极不现实。

　　说不合理是因为城市化导致了城区和城郊土地的巨大升值，这是人口集聚和公共设施投入带来的，当然不能简单归原住民所有。城市郊区的土地直接入市，这些农民富裕了，问题是其他人特别是几亿进城务工农民的利益呢？现在政府卖地的收入，其中有大部分会做基础设施建设，如果农民土地直接入市的话，他不会去做基础设施建设。这样做的后果就是，中国的贫富差距更大了，农民工家庭的市民化和城市化建设更困难了。

　　城郊农民土地直接入市问题也是我跟其他学者争论的焦点。

　　用分地取代“完全征地”

　　新京报：不能继续卖地，也不能让农民直接出售变为建设用地，那土地财政问题何解？

　　华生：肯定要停止土地财政，但需要给地方政府提供公益用地和城市基础建设的资金来源。

　　看看世界上成功的例子，二战以后唯一成功现代化的就是东亚。日本、韩国、中国台湾地区既没有搞出贫民窟来，又实现了城市化转型，现在农村人口都只剩百分之几。而且它们的情况跟中国特别相像，人均耕地都很少。它们走的是一个分地的道路，城市化扩大到城郊农村土地上，这块土地要分成很多块。

　　在新开发一个区域时，首先要划出一块来做基础设施；还要有一块用于准公共设施建设；另有一块要给移居打工的农民工家庭，还有是划出来做商住的部分需要拿出来标售，弥补公共设施建设费用；当然还要留一块给原来这块土地上的农民。

　　现在政府的做法是先把这块地全征了，其实其中很大一块补给农民，还有搞基础设施建设，但政府说不清楚，大家认为钱都被政府拿走了。进城的农民工家庭完全没有考虑。

　　我建议的做法是，这块地的分配跟政府没有关系，政府在里面应当什么好处都没有，政府纯粹是来做服务工作的。这块地要变成城市建设用地，就要把它重新分配，分成几块。原来农民的利益也是受到保护的，原来农民拿到土地的价值，肯定不应低于以前的土地价值，以后的增值空间也会更大。这样做了以后，政府也不存在负担了，也不用征地来做建设，用这块土地自己解决。这样政府的债务负担只剩下过去的旧债，消化起来就容易多了。

　　新京报：这种分地的方案不也会造成农民贫富差距加大吗？

　　华生：不会，他实际上是解决几个问题。

　　第一是这块地方的农民不会暴富了，也没有受损失。分走的地都很明白，都很必要：做公共设施，平价供公共机构、建保障房，出售一部分用于基础设施投入。

　　第二，分地的办法比直接拿地给钱的办法要好很多，给钱是一次性给农民。其实任何人一下子有了一大笔钱之后，都难以自持，过几年有人又返贫了，因为他没有技能。但是分地解决了这个问题。住房得到了保证，此外你可以收房租或者是做其他的开发，而这个收益是一年一年体现出来的，农民在这里逐步变成了市民。

　　同题问答

　　现在不适合投资楼市

　　Q：2014年中国的经济形势，是否超出了你的预期？

　　A：没有。之前就预期今年中国经济会有一个很自然的调整和不容易的转型。

　　Q：十八届三中全会确立的300多项改革中，你最关注哪一项？你认为哪一（几）项在2015年亟待突破？

　　A：最关注土地户籍制度。目前没看出来在2015年会有所突破。

　　Q：如果你有500万元的闲置资金，在2015年用于投资中国市场的话，你会投资楼市还是股市？为什么？

　　A：现在投楼市并不是时候。

　　Q：如果有一笔5亿元的创业资金，在2015年的中国，你会优先考虑进入哪个行业？为什么？

　　A：当然会首选与城市化、与经济成长关联的朝阳产业，但具体则要做可行性研究，要根据自己的具体情况。

　　□新京报记者 苏曼丽