汤姆·米勒 城镇化必须保障农民权益

　　汤姆·米勒是一个在中国从业十年的经济记者，现为《中国经济季刊》执行总编。2012年，他关注中国城镇化的著作《中国十亿城民》在英国出版后，被《金融时报》、《泰晤士报》、《华尔街日报》争相报道。英国《经济学人》周刊评价本书，“论证充分，描述生动，其在此时诞生正如一场及时雨降临。”成书后的两年间，中国政府又出台了关于城镇化的新政策，中国又有了一些新的动向。近日，该书中文版面世，本报记者采访了汤姆·米勒，并补充了他对这两年城镇化政策动向的看法。

　　应当让“福利资格”同户口剥离

　　新京报：你曾说过，中国过去三十年城镇化经历了英美两百年的历程，实在是过快了，但是很稳定，并没有大面积失业等社会问题。你为什么认为持续这样的城镇化策略是一场高风险游戏？

　　汤姆·米勒：过去三十年中国追求的是一种掠夺式的城镇化模式，这种城镇化在很大程度上是通过“圈地”等方式强制推行的，而并非农民自发形成。

　　这种强制推动的人口流动可能会大幅提高数千万人的生活水平，使他们成为城市的消费主体。但也可能极大地加剧城市的贫困状态。如果城市不能给流动人口提供足够的就业岗位，他们无法融入城市。比如，欧洲的城市有很多贫民没有工作，只等着定期领政府的救济金，中国有可能也会如此。

　　新京报：你在书中提到，户籍制度在一定程度上限制了外来务工人员携带家庭成员进城，避免了制约印度等其他发展中国家城镇发展的巨型贫民窟问题，但却把流动人口的福利绑在了其户籍所在地，使他们在城市毫无生活保障，无法融入城市。你认为，解决的途径是什么？

　　汤姆·米勒：最核心的问题是中国是否能实现将公民的“福利资格”同户口剥离，使户籍登记制度像在日本或者中国台湾地区那样，成为一种简单的社会记录系统。这样做才能让数千万农村流动人口在经济和社会两个方面融入城市社会，不过，中央政府将不得不承担比之前多得多的财政压力。

　　如今，很多农村进城务工人员在城里根本没有参加任何形式的社会保险（医疗、子女教育、保障房等），又长期遭受城镇本地居民轻视。在现有社会模式下，中国可能正在形成一个巨大的、在经济方面一无所有的、几乎没有社会责任感的下层群体。进城务工人员的生活圈子和社交圈子自成一体，被排除在城镇社会之外，这是潜在的社会不稳定因素。

　　新京报：2014年7月30日国务院发布的《关于进一步推进户籍改革制度的意见》已经取消了农村户口和非农村户口的区别。你认为这个政策会带来什么决定性的变化吗？

　　汤姆·米勒：这个政策刚出来，我们要看以后事情发展的走向才好判断。但目前，我觉得它只不过是在“命名”上起到了变化，没什么实质性作用。比如怀柔的农民们虽然不叫农民了，但他们的公共服务还是被限制在那一区域，尤其是教育。最重要的是，这个新政策只适用于本地户口的农民，完全与属于流动人口的外来务工人员无关，他们在打工的城市仍然不享受任何实质性的福利。

　　“圈地”或造成不可逆转的低效城镇扩张

　　新京报：农村土地集体所有制在城镇化浪潮中已成为牵制农民的绊脚石了，它带来了哪些问题？土地改革面临哪些阻碍？

　　汤姆·米勒：21世纪以来，新兴的房地产市场突飞猛进，成千上万的城镇居民随着土地升值而获利。而农村的土地集体所有制却把农民排除在房产市场之外，农民对土地没有所有权，无法分享土地升值所带来的经济收益。所以城乡生活水平的断裂越来越严重。

　　另外，农村土地所有制在现阶段大量带来了地方政府“非法掠夺农民土地”问题：随着城镇化的趋势，地方政府圈地建厂，吸引投资，大量农民被赶出了自己的土地，很多农民却并没有拿到应有的补偿。

　　若能推动土地私有化的改革，允许农民出让或抵押自己在农村的宅基地，释放出这部分土地的价值，这样既使农民在移居城镇时兜里有了钱，又把地方政府推到土地交易平台之外，使他们没机会掠夺农民。当然，对于推动土地私有化很大的担忧是，土地回归市场后，农民有可能会被开发商所利用。但是，随着交易的成熟化，农民自然会长经验。如果法治建设可以跟得上，“被开发商剥削”这样的问题也就不存在了。唯一合乎逻辑的改革，将是赋予农民个人更多的土地权利。

　　新京报：城镇化进程中，地方政府圈地卖给开发商或划给经济特区建房盖厂，使城市化边界越扩越大。问题出在哪？

　　汤姆·米勒：1994年的分税制改革，使得地方政府承担了更多公共服务支出，只好过度依赖卖地来创造税收。不过今年的新政策对这种不平衡的财税制度进行了改革，中央政府将承担更多财政支出，情况有望好转。

　　新京报：中国城市被外国批评家们指责规划得过于分散，造成许多城市人口密度低，基础设施重复修建，资源严重浪费。

　　汤姆·米勒：日本和韩国，大部分人口都集中在特大城市，而中国的中小型城市一直大力搞开发、扩张城市边界，造成了很多资源浪费。除了早年的“牺牲效率保公平”的城市规划政策，这在很大程度上也是很多地方政府为了完成发展任务，卖地吸引投资造成的。一般来说，集中型的城市发展模式要比分散式的节省资源，不过中国形成了一种独特的模式——集中式和分散式相结合。长三角地区和珠三角地区形成了特大城市，西部地区也在形成大型城市。中国必须进一步创新城市扩张模式，高效率地利用资源，建立更宜居的城市。

　　新京报：你在书中提到了中国的“鬼城”——中国很多城市过度开发建新区，屡现空置房产。你对此好像却比较乐观，为什么？

　　汤姆·米勒：中国房产投资情况并不遵循传统的经济逻辑。中国是基础设施先建好，房子先盖好，然后带动发展，并不像很多发展中国家（比如巴西），是基础设施追赶发展。外国批评家说中国空置6500万套房子，但事实是中国仍然缺7000万套房子——如果他们认为流动人口也应该得到房屋保障。

　　但是中国建房子存在着不平衡的问题，我对大型城市的新区开发比较乐观，对小型城市的过度开发却持怀疑态度。像郑州这种城市，新区的开发很有可能是上海浦东模式的复制，但比如像山东的临沂和内蒙古的鄂尔多斯的开发模式，则很可能造成严重资源浪费。

　　进城务工人员用于消费的钱很少

　　新京报：关于“中国农村的消费时代已经来临，中国为数众多的农村人口将形成巨大市场”这一观点，你认为是错误预估。为什么？

　　汤姆·米勒：目前，农民的收入水平仍然十分低下，他们的消费水平也是如此：不是非常需要的，他们就不会购买。同时，随着城镇化进程，农村人口也在减少，农村消费者在全国市场份额中的重要性也会随之越来越低。

　　你可以说，中国数亿农村居民在未来几十年间将会成为消费者，但这只有当他们离开农田，过上城市生活后才会实现。所以，要让消费成为拉动中国经济增长的真正动力，还是要紧盯城市。

　　新京报：你为什么认为目前的城镇化趋势并不能使城镇化发挥其完成这一转型的作用？

　　汤姆·米勒：中国的投资拉动型经济发展模式普遍被认为既浪费，又不具有可持续性。但是，城市人口增长主要来自低收入的进城务工人员，他们用于消费的钱很少。即便他们可支配收入增多，由于社保不健全，他们也更倾向于储蓄而并非消费。

　　只有新生城市居民有工可做，并且社会保障网络能延伸到他们身上，降低他们的高存款动机，使他们能完全融入城市经济体系，消费主导型经济才可能通过城镇化来形成。

　　采写/新京报记者 武勤