巡回法庭究竟该如何设立

　　非常评

　　为了贯彻《决定》精神，巡回法庭应当行使相当于高级法院的一审管辖权；且巡回法庭可采取真正意义上的巡回审判，不必在北京以外设立“大区巡回法庭”。

　　十八届四中全会《决定》提出最高法院设立巡回法庭后，不少学者、专家提出设想，如巡回法庭是最高法院的派出机构；最高法院将设立若干大区巡回法庭；巡回法庭作出的判决就是最高法院的终审判决，不可上诉。我个人认为，如果按以上意见设立巡回法庭，势必偏离《决定》的精神。而对于巡回法庭，当认识到下面几点：

　　设巡回法庭应为防止司法领域地方保护主义

　　《决定》讲得非常清楚，巡回法庭是为“审理跨行政区域重大行政案件和民商事案件”而设。但目前一些人把减轻最高法院的审判负担作为设立巡回法庭的主要考量。

　　事实上，即便把巡回法庭定位在最高法院的派出机构并行使其终审裁判权，也不可能减轻其审判负担。因为巡回法庭一旦行使终审裁判权，其受案来源只能是不服各高级法院一审判决的上诉案件，这与目前最高法院的审判管辖现状没有区别。

　　这表面上是减轻了最高法院本部的审判负担，其实不然：一是在案件数量上，属于“跨行政区域重大行政案件和民商事案件”的有限；二是在审判管辖上，即使由设立在外地的大区巡回法庭审理从最高法院受理的二审案件中筛选出的属于“跨行政区域重大行政案件和民商事案件”，其作出的判决还是属于最高法院的终审裁判；三是在行政管理上，既然设在外地的巡回法庭是最高法院的派出机构，其不可能不对巡回法庭的人事管理、后勤服务、日常运行等事务进行管理、决策。

　　而要看到，最高法院的审判负担源于我国民商事案件按照诉讼标的确定级别管辖的制度。“打官司”的金额越大，受理审判法院的级别越高，以致相当多的民商事案件在高级法院一审审结后上诉到最高法院审判。如此之多的民商事案件由国家最高审判机关终审，在世界范围也很少见。而要给最高法院减负，理应从这里“下手”。

　　赋予巡回法庭相当于高级法院的一审管辖权

　　要真正实现《决定》关于设立巡回法庭旨在防止司法领域地方保护主义的意图，出路就在于赋予巡回法庭行使相当于高级法院的一审管辖权，直接面对并“审理跨行政区域重大行政案件和民商事案件”。

　　如果巡回法庭不能行使一审管辖权，那些“跨行政区域重大行政案件和民商事案件”的一审还是要由各高级法院管辖，二审才能到最高法院。在此情形下，设立巡回法庭与目前的现状相比并无区别。而由巡回法庭直接行使一审管辖权，则可有效防止各高级法院在审理这类案件时可能发生的地方保护主义。

　　如此定位巡回法庭的审判管辖权，它与最高法院的关系是：在行政关系上，它是最高法院的组成部分；在审级关系上，它相当于各省高级法院的一审管辖权，当事人不服它作出的判决可以上诉到最高法院；从宪法上讲，最高法院与巡回法庭的关系，相当于各直辖市高级法院与中级法院的关系，即两者都产生于直辖市人民代表大会，却是独立的两级审判机关。最高人民法院及其巡回法庭也是一样，都由全国人大产生，但行使两级独立的审判管辖权；巡回法庭不直接向全国人大报告工作，由最高人民法院一并报告工作。

　　至于巡回法庭与各高级法院在审判管辖权上的关系，在横向上是平级关系；在纵向上是平行关系，即巡回法庭只受理“跨行政区域重大行政案件和民商事案件”，其他行政案件和民商事案件仍由各高级法院管辖，两者互不影响，独立审判。

　　巡回法庭可巡回审判，不必外设“大区巡回法庭”

　　既然《决定》对巡回法庭的定位是“审理跨行政区域重大行政案件和民商事案件”，一个“跨行政区域”，一个“重大行政案件和民商事案件”，就明确限定了巡回法庭的受案范围，也意味着此类案件不可能太多。在此语境下，在北京以外设“大区巡回法庭”的必要性又有多大？虑及我国全社会法治意识和司法环境，在外地常设大区巡回法庭会否受到地方保护主义的干预，也是个问题。

　　因此，建议巡回法庭还设在最高法院内，有基本固定的审判人员，案件较多时可从最高法院审判业务庭临时抽调人员。此外，在若干地方的高级法院设立巡回法庭的办公室，负责受理案件，处理审判行政事务。一旦开庭审判人员即赴外地进行巡回审判。至于巡回法庭的审判人员，可以从地方法院选拔和从最高法院业务庭抽调。如果最高法院确实能对民商事案件的级别管辖进行调整，明显减少上诉到最高法院的案件数量，现有审判人员为巡回法庭抽调一部分人员也是有潜力的。

　　需要指出的是，美国是联邦制国家，有两套法院系统。在联邦法院系统，因地域辽阔不得不在不同地区设立了12个联邦地区巡回上诉法院（另有一个主要审判专利案件的联邦巡回上诉法院就设在首都华盛顿），但它们只有巡回之名无巡回之实。在其下面还有几十个分布在各州的联邦地方法院。我国是单一制国家，实施统一的国家法律。现有总数多达3000多家的四级法院，分布均衡，结构也挺合理。审判工作现在的重点应当是通过司法改革，保证公正司法，而没有必要在现有结构之外再设立大区巡回法庭。

　　□顾永忠（中国政法大学诉讼法学研究院副院长）